I. Allgemeine Anmerkungen
Mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts (BT-Drs. 21/6588) [im Folgenden: GE] legt die Bundesregierung eine umfangreiche Überarbeitung dieser Rechtsgebiete vor. Der GE schlägt Änderungen in allen vier Kapiteln des Baugesetzbuchs [im Folgenden: BauGB-E] vor und ändert darüber hinaus die Baunutzungsverordnung, das Raumordnungsgesetz, das Bundesnaturschutzgesetz sowie weitere Gesetze und Verordnungen. Diese Vielfalt der geänderten Gesetze spiegelt insoweit die Vielfalt der im Städtebau- und Raumordnungsrecht zusammenlaufenden gesellschaftlichen Interessen und Konfliktlinien wider.
Die Bereitstellung von bezahlbarem Wohnraum ist dabei eine der zentralen sozialen Herausforderungen unserer Zeit. In seiner Enzyklika Laudato Si‘ weist Papst Franziskus darauf hin, dass „nicht nur die Armen, sondern ein Großteil der Gesellschaft (…) unter ernsten Schwierigkeiten [leidet], eine eigene Wohnung zu erlangen. Der Besitz einer Wohnung hat viel mit der Würde der Personen und der Entfaltung der Familien zu tun“[1]. Der EKD-Text 136 erklärt das Wohnen zu einem „existenziell(en) Gut. Eine Wohnung (…) gilt als unverletzlich, sie verschafft einen Freiraum, in dem man ‚sein kann, wie man ist‘. (…) Eine Wohnung ist essenziell für die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Sie ist Voraussetzung für die physische und psychische Gesundheit.“[2]
Unter Hervorhebung der bereits in unserer Stellungnahme zum Referentenentwurf[3] vorgetragenen Anliegen und diese ergänzend erlauben wir uns, anlässlich der Anhörung des Ausschusses für Wohnen, Stadtentwicklung, Bauwesen und Kommunen am 23. September 2026, zu der vom Kabinett beschlossenen Fassung des GE wie folgt Stellung zu nehmen.
II. Im Einzelnen
1. Artikel 1 Nr. 2 b) GE: § 1 Absatz 5 BauGB-E
Der neu gefasste § 1 Absatz 5 BauGB-E ergänzt die Zweckbestimmung für Bauleitpläne (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) in drei Punkten: Erstens nimmt er den ausreichenden Zugang zu Grün- und Freiflächen sowie die Schaffung bezahlbaren Wohnraums auch auf Grundstücken im Eigentum der Gemeinde ausdrücklich auf. Zweitens fasst er den Zweck der Klimaanpassung durch das Adjektiv „vorsorgend“ weiter als zuvor. Drittens präzisiert er den bisherigen Vorrang von „Maßnahmen der Innenentwicklung“ durch den Grundsatz der dreifachen Innenentwicklung. Dieser Grundsatz umfasst neben der baulichen Entwicklung auch die Entwicklung von Grün- und Freiflächen sowie von Flächen für die Mobilität.
Diese Ergänzungen der Zweckbestimmung der Bauleitplanung begrüßen wir. Besonders positiv ist die Begründung dieser Änderungsvorschläge. Sie greift zentrale Aspekte einer nachhaltigen Stadtentwicklung auf. Das gilt zunächst für den Hinweis auf die besondere, preisdämpfende Rolle des Wohnungsbaus auf gemeindeeigenen Grundstücken für die Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum (Begründung, S. 74). Auf deren besondere Relevanz gerade für den sozialen Wohnungsbau haben wir bereits 2024 hingewiesen[4]. Wir teilen ferner die Einschätzung, mit der die Gesetzesbegründung die dreifache Innenentwicklung stützt: Die verschiedenen Interessen und Flächenbedarfe müssen von Anfang an zusammengedacht und gemeinsam geplant werden (Begründung, S. 75). Ebenso begrüßen wir die programmatischen Aussagen zur Bedeutung von Grün- und Freiflächen und der grün-blauen Infrastruktur für die Verringerung steigender Hitzebelastung und von Überflutungsrisiken. Gleiches gilt für das Bekenntnis zu einer umweltverträglichen Gestaltung der gesellschaftlich notwendigen Mobilität auch im Sinne einer ‚Stadt der kurzen Wege‘ (Begründung, S. 75).
2. Artikel 1 Nr. 2 c) GE: § 1 Absatz 6 BauGB-E
§ 1 Absatz 6 BauGB-E ordnet die bei der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belange neu vier übergeordneten Kategorien zu: den sozialen, umweltbezogenen, wirtschaftlichen und sonstigen Belangen. Die Gesetzesbegründung nennt drei Ziele für diese Neuordnung (Begründung, S. 75): Sie soll vor Augen führen, dass die städtische Transformation auf einer ausgewogenen Integration aller drei Dimensionen der Nachhaltigkeit (ökonomisch, ökologisch, sozial) beruht. Sie soll den Belangekatalog übersichtlicher machen. Und sie soll die einzelnen Belange durch ihre Zuordnung zu einer Kategorie fokussieren und konturieren. Dabei entfallen einzelne Belange, andere kommen hinzu, wieder andere werden umformuliert oder verschoben. Der Katalog der öffentlichen Belange bleibt weiterhin nicht abschließend.
Diese Neusystematisierung finden wir im Grundsatz überzeugend. Zwei Änderungen halten wir jedoch für korrekturbedürftig:
a. § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 3 BauGB-E: Streichung der exemplarischen Benennung der Bedürfnisse von Familien und von Menschen in besonderen Lebenslagen
Bei „sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung“, die § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 3 BauGB-E der Kategorie der „sozialen Belange“ zuordnet, entfallen die bisher in § 1 Absatz 6 Nr. 3 BauGB hervorgehobenen Beispiele: die „Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer“.
Zur Streichung der Beispiele sagt die Gesetzesbegründung lediglich, dass auf Belange, „die sich zwanglos aus anderen Belangen ableiten lassen“, verzichtet werden soll. Dabei sollen die Anliegen, die den nicht mehr genannten Belangen zugrunde liegen, nicht an Gewicht verlieren (Begründung, S. 75).
Diese Annahme trägt nicht. Vielmehr liegt nahe, dass mit der Streichung eines Belangs auch das ihm zugrundeliegende Anliegen an Bedeutung verliert. Die Begründung überzeugt aber auch insgesamt nicht. Sie steht nämlich in einem Spannungsverhältnis zu der „Anstoßfunktion“, die die Gesetzesbegründung dem Belangekatalog generell zuschreibt (Begründung, S. 75). Gerade die speziellen Bedürfnisse besonderer Bevölkerungsgruppen – von Familien, jungen, alten und behinderten Menschen – geraten in der Bauleitplanung – zumal einer beschleunigten – leicht aus dem Blick. Diese Bedürfnisse schlagen sich aber auch baulich nieder: Eine vielköpfige Familie braucht eine hinreichend große Wohnung. Ein Kind braucht einen Schulweg, den es allein und sicher gehen kann. Ein alter oder kranker Mensch ist auf ein hitzereguliertes Quartiersklima angewiesen, damit er in heißen Sommern ohne Gesundheitsgefahr vor die Tür gehen kann. Ein Mensch mit Mobilitätseinschränkungen braucht Versorgungsstrukturen in erreichbarer Nähe. Im weiten Begriff der „sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung“ des § 1 Absatz 6 Satz 2 gehen diese Bedürfnisse unter. Es braucht daher einen konkreten, im Gesetz ausformulierten Anstoß, um diese Bedürfnisse in der Bauleitplanung zu berücksichtigen.
Gleiches gilt für das Beispiel der „unterschiedlichen Auswirkungen auf Frauen und Männer“. Hinter diesem steht die Erkenntnis, dass Wegeketten, Beleuchtung, die Einsehbarkeit von Räumen und die Lage von Versorgungseinrichtungen Frauen und Männer unterschiedlich betreffen. Diese Erkenntnis hat nichts von ihrer Relevanz verloren. Auch für sie sollte das Gesetz daher einen ausdrücklichen Anstoß zur Berücksichtigung in der Bauleitplanung vorsehen.
Wir bitten daher darum, die in § 1 Absatz 6 Nr. 3 BauGB genannten Beispiele wieder in § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 3 BauGB-E aufzunehmen.
b. § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 3 BauGB-E: Wegfall des Belangs der Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge
Der bisher in § 1 Absatz 6 Nr. 6 BauGB separat aufgeführte Belang der „von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge“ wurde gestrichen. Stattdessen werden „Belange der Kirchen und Religionsgemeinschaften“ in § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 3 BauGB-E aufgeführt – und zwar hinter den „sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung“, den Belangen „des Bildungswesens und von Kultur, Sport, Freizeit und Erholung“.
Diese Ersetzung und die Umgruppierung sind allerdings mehr als eine redaktionelle Straffung. Hierauf haben wir bereits in unserer Stellungnahme zum Referentenentwurf hingewiesen[5]. Sie ändern den Inhalt in einer Weise, die aus unserer Sicht religionsverfassungsrechtlich problematisch ist.
Die Ermittlung und Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange obliegen in der Bauleitplanung grundsätzlich der Gemeinde[6]. Für die Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge gilt bisher in § 1 Absatz 6 Nr. 6 BauGB eine Ausnahme: Hier liegt die Feststellungszuständigkeit bei den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts.[7] Die Kommune hat das festgestellte Erfordernis in ihre Abwägungen einzustellen. Diese besondere Feststellungszuständigkeit der Religionsgemeinschaften folgt aus dem Selbstbestimmungsrecht der Kirchen nach Artikel 140 GG i.V.m. Artikel 137 Absatz 3 WRV. Entschiede die Gemeinde – und damit der Staat – über die Erfordernisse des Gottesdienstes, überschritte dies die Grenze, die das Religionsverfassungsrecht zieht. Genau dies bewirkt der Wechsel von den „von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernissen“ zu den „Belangen der Kirchen und Religionsgemeinschaften“: Deren Ermittlung, Bestimmung und Bewertung würde künftig der Gemeinde obliegen und so das verfassungsrechtlich verankerte Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften verletzen. Dieser Paradigmenwechsel wird nicht begründet und ist auch nicht nachvollziehbar.
Wir bitten daher nachdrücklich darum, in § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 3 die Formulierung „die Belange der Kirchen und Religionsgemeinschaften“ durch die geltende Formulierung „von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge“ zu ersetzen. Andernfalls sollte zumindest in der Gesetzesbegründung klargestellt werden, dass die „Belange der Kirchen und Religionsgemeinschaften“ von den Kirchen und Religionsgemeinschaften festzustellende Belange sind.
3. Artikel 1 Nr. 2 d) GE: § 1 Absatz 7a BauGB-E
§ 1 Absatz 7a Satz 1 BauGB-E fügt eine neue Regelung in das BauGB ein: Wird zukünftig in einem Bebauungsplan ein Gebiet, das nach § 201a BauGB zum Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt erklärt wurde, als Baugebiet, das zumindest auch dem Wohnen dient, festgesetzt, soll die dort vorgesehene Wohnbebauung „im überragenden öffentlichen Interesse“ liegen und „als vorrangiger Belang in die jeweils durchzuführenden Abwägungen eingebracht werden“. Satz 2 erstreckt dies auf ergänzende Nutzungen.
a. Wir begrüßen das Ziel dieser Regelung, die Schaffung von mehr Wohnraum. Auf die dringende Notwendigkeit, mehr und insbesondere bezahlbaren wie auch sozial gebundenen Wohnraum zu schaffen, haben wir zuletzt ausführlich in unserer Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung hingewiesen[8].
Gleichwohl halten wir die mit § 1 Absatz 7a BauGB-E vorgeschlagene Regelung aus mehreren Gründen für inhaltlich problematisch.
Wir sehen, erstens, die in § 1 Absatz 7a BauGB-E angewandte Regelungstechnik, die Qualifizierung von Wohnbebauung in neu festgesetzten Baugebieten als im „überragenden öffentlichen Interesse“ liegend, dem Grundsatz nach kritisch. In jüngster Zeit wird eine solche Hochstufung von politisch priorisierten Zielsetzungen zu „überragenden öffentlichen Interessen“ in immer mehr Infrastrukturgesetzen und -entwürfen vorgenommen. Die Gesetzesbegründung zum BauGB-E selbst knüpft ausdrücklich an diese jüngere Rechtsetzung an und führt aus, dass diese Kennzeichnung als „überragendes öffentliches Interesse“ der Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren dienen soll (Begründung, S. 76). Diese legislative Regelungstechnik halten wir für problematisch. Das überragende öffentliche Interesse ist eine Aussage über den Rang eines Interesses, nicht aber über die wünschenswerte Dauer eines Verfahrens. Allein das politisch nachvollziehbare Interesse an einer Beschleunigung bestimmter, politisch von der Regierungsmehrheit unterstützter Transformations- und Infrastrukturvorhaben verleiht diesen nicht das Gewicht eines „überragenden öffentlichen Interesses“. Dies gilt erst recht, wenn die Beschleunigung dadurch bewirkt wird, dass andere, ebenfalls legitime öffentliche Interessen beiseitegedrängt werden, damit der Begründungsaufwand geringer wird (vgl. bzgl. der „entgegenstehenden Belange der Bodenschutzklausel“ die Begründung, S. 77). Diese Herangehensweise schadet sogar dem Rechtsbegriff des „überragenden öffentlichen Interesses“, da sie ihm eine Prägung durch politische Opportunität verleiht und diese Interessenskategorie so entwertet.
Zweitens droht die Einstufung ganzer Kategorien von Infrastrukturvorhaben als im „überragenden öffentlichen Interesse“ liegend die Regelungsbalance zwischen Umwelt- und Infrastrukturrecht fundamental zu verschieben. Hierauf weist auch der Sachverständigenrat für Umweltfragen in einem Politikimpuls vom Februar 2026[9] hin: Die Anerkennung eines überragenden öffentlichen Interesses für eine Vielzahl infrastruktureller Belange führt nicht nur dazu, dass Umweltschutzbelange regelmäßig und normativ geschwächt werden. Sie schleift auch das dem europäischen und deutschen Klimaschutz- und Umweltrecht zugrundeliegende externe Integrationsprinzip, nach dem Umweltschutzaspekte in allen relevanten Politikbereichen zu berücksichtigen sind. Infrastrukturgesetze werden so nicht möglichst umweltschonend gestaltet, sondern auf die Infrastrukturinteressen hin optimiert. Dieser Ansatz löst sich von einer nachhaltigen Politikgestaltung, die darauf ausgerichtet ist, in einer (auch gesetzgeberischen) Entscheidung alle einschlägigen Interessen und auch deren Synergien und Konflikte zu berücksichtigen, um zu vermeiden, dass das, was mit der einen Hand aufgebaut wird, wieder von der anderen Hand eingerissen wird.
Spezifisch mit Blick auf den Wohnungsneubau haben wir in unserer Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung[10] darauf hingewiesen, dass gerade der Wohnungsneubau auf bisher unversiegelten Flächen mindestens mittelfristig neue Probleme schaffen kann. Deren tatsächliche Auswirkungen (bspw. die verstärkte Erhitzung von Wohngebieten durch die Verbauung von Luftschneisen und Grünflächen) und finanziellen Folgekosten (bspw. für die Anschaffung von Kühlungstechnologie oder Beschattungsmaßnahmen) werden dann vor allem auf die Wohnbevölkerung abgewälzt. Die mittelfristigen politischen Kosten dieser Priorisierung (bspw. für die Verdrängung einkommensschwacher Haushalte in die städtischen Randbezirke mit Gettoisierungswirkung) dürfte dabei weniger der aktuelle als vielmehr der zukünftige Gesetzgeber tragen müssen.
Drittens erklärt § 1 Absatz 7a BauGB-E vornehmlich die Schaffung von Wohnraum durch Neubau zum „überragenden öffentlichen Interesse“. Dies ergibt sich daraus, dass diese Regelung die Wohnbebauung bei der „Festsetzung eines Baugebiets, das zumindest auch dem Wohnen dient,“ betrifft. Zwar kann die „Festsetzung eines Baugebietes“ dem Wortlaut nach sowohl die Neuausweisung eines Baugebietes bezeichnen, in dem Wohnbebauung zulässig ist, als auch die Umwandlung eines Baugebietes, das bisher keine Wohnbebauung zulässt. Die Gesetzesbegründung legt aber nahe, dass sich diese Norm vor allem auf die Wohnbebauung in neu ausgewiesenen Baugebieten bezieht: So heißt es dort, dass das überragende öffentliche Interesse „die planerische Entscheidung der Gemeinde voraus[setzt], ein neues Baugebiet auszuweisen“ (Begründung, S. 77). Auch soll die Folge von § 1 Absatz 7a BauGB-E sein, dass sich die Wohnraumschaffung „bei der Ausweisung neuer Wohngebiete (…) beispielsweise gegen an sich entgegenstehende Belange der Bodenschutzklausel (…) mit geringerem Begründungsaufwand durchsetzen“ könne (Begründung, S. 77).
Wohnraum, der ohne eine neue Festsetzung im Bebauungsplan entstehen kann, insbesondere das Bauen im Bestand durch Aufstockung oder den Ausbau und die Umnutzung von (Nichtwohn-)Gebäuden, wird im BauGB-E nicht vergleichbar privilegiert. Damit schließt § 1 Absatz 7a Satz 1 BauGB-E an die Grundausrichtung des Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung und an den darin enthaltenen sogenannten „Wohnungsbauturbo“ an, dessen Fokus auf dem Neubau von Wohnraum wir schon damals kritisch sahen[11]. Stattdessen haben wir uns damals aus ökologischen, ökonomischen und sozialen Gründen[12] dafür ausgesprochen, dass erst dann, wenn in einer bestimmten Region über das Bauen im Bestand und die Umnutzung von Nichtwohngebäuden nicht hinreichend Wohnraum geschaffen werden kann, neu gebaut werden sollte und dies zunächst auf bereits versiegelten Flächen im Innenbereich, bevor bisher unversiegelter Boden in Anspruch genommen wird.[13] Der Neubau, zumal auf unversiegelter Fläche, sollte also nachrangig bei der Wohnraumschaffung sein. Gerade diesen Neubau stuft § 1 Absatz 7a Satz 1 BauGB-E aber als überragendes öffentliches Interesse und vorrangigen Abwägungsbelang ein. Damit geht er – wie bereits der Wohnungsbauturbo – aus unserer Sicht einen falschen Weg.
Viertens fehlt der Wohnbebauung im „überragenden öffentlichen Interesse“ der Bezug zur Bezahlbarkeit. Nach der aktuellen Formulierung des § 1 Absatz 7a
BauGB-E liegt dieses Interesse also beim Bau von Luxuswohnanlagen in gleicher Weise vor wie bei der Schaffung bezahlbaren oder sozialgebundenen Wohnraums. Das ist unangemessen, denn ein überragendes öffentliches Interesse an Luxuswohnanlagen besteht nicht. Ein besonderes öffentliches Interesse hingegen besteht an der „Schaffung und Erhaltung (…) bezahlbaren Wohnraums“, wie es § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 2 BauGB-E im sozialen Belang der „Wohnbedürfnisse der Bevölkerung“ exemplarisch hervorhebt. Dieses Interesse besteht dabei nicht nur in Baugebieten, die nach § 201a BauGB zu Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt erklärt wurden. Sogar in Gebieten ohne Wohnungsmangel kann es an bezahlbarem Wohnraum mangeln[14]. Insofern besteht überall ein besonderes Interesse an bezahlbarem Wohnraum.
Fünftens schließlich ist es auch deswegen problematisch, den Wohnungsneubau bei der einer Festsetzung im Bebauungsplan als „im überragenden öffentlichen Interesse“ liegend einzustufen, weil dies die den Gemeinden nach Art. 28 Absatz 2 GG zukommende Planungshoheit in der Bauleitplanung stark einschränkt. Zwar heißt es in der Gesetzesbegründung zu Recht, dass § 1 Absatz 7a BauGB-E den Vorstellungen der Gemeinde zur städtebaulichen Entwicklung nicht vorgelagert sei, sondern stets deren Entscheidung voraussetze, ein Baugebiet auszuweisen (Begründung, S. 76 f.). Dies ändert aber nichts an der starken Einschränkung der kommunalen Planungshoheit. Denn das „überragende öffentliche Interesse“ ist in allen weiteren Abwägungen zu berücksichtigen, ausweislich der Gesetzesbegründung auch auf der Ebene der Vorhabenzulassung und im Natur- und Artenschutzrecht (Begründung, S. 77). Der Bundesgesetzgeber überlässt also den Gemeinden, wenn sie sich einmal für den Neubau von Wohnungen entschieden haben, nur noch einen sehr schmalen Entscheidungskorridor. In diesem können sie dann in der Regel andere öffentliche Belange, die sie selbst für relevant halten, nicht mehr mit dem Gewicht berücksichtigen, das sie ihnen unter Berücksichtigung der Lage vor Ort zumessen.
Im Ergebnis sollte daher das „überragende“ öffentliche Interesse der Wohnbebauung in § 1 Absatz 7a BauGB-E gestrichen werden. Wir schlagen stattdessen vor, die Schaffung von Wohnraum lediglich als im „besonderen“ öffentlichen Interesse liegend einzustufen. Eine solche mittlere Interessenskategorie zwischen dem allgemeinen und dem „überragenden“ öffentlichen Interesse ist im Bauplanungsrecht bisher nicht etabliert, wird aber in der Wissenschaft angeregt[15] und faktisch in Einzelnormen wie § 7 Absatz 3 Satz 1 Nr. 2 Raumordnungsgesetz („denen bei der Abwägung (…) besonderes Gewicht beizumessen ist“) als „Gewichtungsvorgabe“[16] bereits verwendet. Gewichtungsvorgaben wirken auf „Abwägungs- und Ermessensentscheidungen ein und dürfen (…) durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht überwunden werden“[17]. Durch eine solche Abwägungsdirektive kann der Gesetzgeber somit einem Belang ein Gewicht zuweisen, das über das Gewicht eines allgemeinen Belangs von öffentlichem Interesse hinausgeht, ohne ihm – wie es das „überragende öffentliche Interesse“ tut – im Regelfall den Vorrang einzuräumen. § 1 Absatz 7a BauGB-E sollte daher so umformuliert werden, dass das „besondere öffentliche Interesse“ an der Wohnraumschaffung „in der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen ist“.
Zwar mag eine solche Abwägungsdirektive die Beschleunigung der Wohnraumschaffung nicht im selben Maße voranbringen wie ein Abwägungsvorrang als „überragendes öffentliches Interesse“. Dafür lässt eine solche Abwägungsdirektive aber aus den eben genannten Gründen mehr Spielraum für die Abwägung mit anderen sozialen, umweltbezogenen, wirtschaftlichen und sonstigen öffentlichen Belangen. Diese werden nicht mehr pauschal und in der Regel in den Hintergrund gedrängt, sondern können das besondere öffentliche Interesse an der Schaffung von Wohnraum aufwiegen, was dann allerdings zu begründen ist. Auch das klimaschutz- und umweltrechtliche Prinzip der externen Integration würde nicht weiter geschädigt und die Kommunen behalten mehr Entscheidungsspielraum, öffentliche Belange mit dem von ihnen selbst bestimmten Gewicht in die Planungsentscheidungen einzustellen.
b. Ein solches durch eine Abwägungsdirektive vorgegebenes besonderes Gewicht sollte bei der Festsetzung von Bebauungsplänen allerdings nicht jeder Wohnbebauung zukommen, sondern nur der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum. Darüber hinaus sollte es nicht nur in Gebieten, die nach § 201a BauGB zum Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt deklariert wurden, festsetzbar sein, sondern in der Bauleitplanung für alle Baugebiete, die zumindest auch dem Wohnen dienen.
c. Schließlich sind wir der Auffassung[18], dass sowohl den Wohnbedürfnissen der Bevölkerung als auch den öffentlichen Belangen des Klimaschutzes, des Schutzes der biologischen Vielfalt sowie der Klimaanpassung ein besonderes Gewicht in den Abwägungen der Bauleitplanung zukommen muss. Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus dem oben dargestellten Zusammenhang zwischen einer nachhaltigen Stadtentwicklung und den Wohnbedürfnissen der Bevölkerung: So führen bspw. die Versiegelung von Flächen und die Verbauung von Luftschneisen und Grünflächen zur Erhitzung ganzer Stadtbezirke, in denen dann auch neugebaute Wohnungen so stark in der Wohnqualität vermindert sein können, dass sie die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung nicht mehr erfüllen. Daher begrüßen wir auch, dass § 1 Absatz 6 Satz 2 Nr. 5 BauGB-E die „ausreichende und qualitativ hochwertige Versorgung mit Grün- und Freiflächen sowie städtischer Baumüberschirmung einschließlich des Schutzes von Altbäumen“ neu als öffentlichen Belang aufführt. Seine Zuordnung zu den „sozialen Belangen“ ist richtig: Stadtgrün ist nicht nur ökologisch wertvoll, sondern entscheidet darüber, wer sich im Sommer im Freien aufhalten kann und wer nicht. Dabei sind Grünflächen aber nur ein, wenn auch wichtiger, Faktor in der klimaangepassten Gestaltung von Stadtbezirken, die von der Entsiegelung über die Schaffung multifunktionaler Retentionsorte und ein Albedo-Management bis hin zur Geometrie der Straßenräume reicht. Dementsprechend sind Klimaschutz und Klimaanpassung selbst als im „besonderen öffentlichen Interesse“ liegend anzuerkennen. Rechtlich ergibt sich dieses besondere Gewicht von Klimaschutz und Klimaanpassung in der Bauleitplanung dabei wohl ohnehin direkt aus dem Grundgesetz in seiner Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht in seinem Klimabeschluss von 2021[19], worauf wir auch bereits in unserer Stellungnahme von 2024 hingewiesen haben[20]. Daher sollte den öffentlichen Belangen des Klimaschutzes, des Schutzes der biologischen Vielfalt und der Klimaanpassung ebenfalls im Rahmen neu zu schaffender oder umzuformulierender Abwägungsdirektiven ein dem Wohnungsbau gleichwertiges „besonderes“ öffentliches Interesse zuerkannt werden, welches dann bei der Bauleitplanung gleichwertig mit der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum zu berücksichtigen ist.
4. Artikel 1 Nr. 3 a) GE: § 1a Absatz 2 BauGB
§ 1a Absatz 2 BauGB enthält die im Rahmen der Bauleitplanung zu berücksichtigende sog. Bodenschutzklausel, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts[21] als Abwägungsdirektive einzuordnen ist und nach der in der Bauleitplanung insbesondere die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung und andere Maßnahmen der Innenentwicklung genutzt und Versiegelungen auf das notwendige Maß begrenzt werden sollen. Landwirtschaftlich, als Wald oder für Wohnzwecke genutzte Flächen sollen nur im notwendigen Umfang umgenutzt werden. Der BauGB-E ergänzt diese Vorschrift nun durch einen vierten Flächentyp, die Moorböden, die ebenfalls nur im notwendigen Umfang genutzt werden sollen. Im Übrigen bleibt § 1a Absatz 2 BauGB aber unverändert.
Angesichts der Relevanz von Moorböden für den Klimaschutz begrüßen wir, dass auch dieser Flächentyp durch § 1a Absatz 2 Satz 2 BauGB-E zukünftig besonders geschützt werden soll. Gleichwohl halten wir eine substanzielle Verbesserung der Bodenschutzklausel an sich für geboten. Wie bereits dargestellt, sind wir der Auffassung, dass erst dann, wenn in einer bestimmten Region über das Bauen im Bestand und die Umnutzung von Nichtwohngebäuden nicht hinreichend Wohnraum geschaffen werden kann, neu gebaut werden sollte und dies zunächst auf bereits versiegelten Flächen im Innenbereich, bevor bisher unversiegelter Boden in Anspruch genommen wird. Daher begrüßen wir, dass der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts[22] den „Bodenschutz“ als zusätzlichen öffentlichen Belang in § 1 Absatz 6 Satz 3 aufgenommen sehen will. Darüber hinaus sprechen wir uns aber erneut[23] dafür aus, den Vorrang des Bauens im Bestand durch Aufstockung, Um- und Ausbau und der Umnutzung von (Nichtwohn-)Gebäuden vor dem Neubau von Wohnraum gesetzlich im BauGB festzuschreiben. Die Bodenschutzklausel ist hierfür der passende legislative Anknüpfungspunkt. Auf Basis des oben erwähnten Klimabeschlusses des Bundesverfassungsgerichts und angesichts der hohen Relevanz des Bodens und seiner regulatorischen Funktionen für das Klima[24] halten wir die Aufnahme eines solchen Vorrangs in die Bodenschutzklausel sogar für verfassungsrechtlich naheliegend. Dementsprechend erscheint es auf der anderen Seite auch verfassungsrechtlich bedenklich, wenn die Gesetzesbegründung zu § 1 Absatz 7a BauGB-E sogar werbend darauf verweist, dass sich die vorgeschlagene Neuregelung des überragenden öffentlichen Interesses an der Wohnraumschaffung „beispielsweise gegen an sich entgegenstehende Belange der Bodenschutzklausel (…) mit geringerem Begründungsaufwand durchsetzen“ werde.
5. Artikel 1 Nr. 3 b) GE: § 1a Absatz 3 Satz 6 BauGB-E und Artikel 1 Nr. 48 GE: § 135d BauGB-E
Der neu vorgeschlagene § 1a Absatz 3 Satz 6 BauGB-E sieht vor, dass anstelle eines Ausgleichs für eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes oder der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts auch ein Ersatz in Geld nach Maßgabe des § 135d BauGB-E zu leisten ist, soweit ein Ausgleich nicht möglich ist. Das Ersatzgeld ist zweckgebunden für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege „möglichst in dem betroffenen Naturraum“ zu verwenden (§ 135d Absatz 4 BauGB-E) und bis zum Ablauf des fünften auf die Vereinnahmung folgenden Kalenderjahres zu verausgaben (§ 135d Absatz 6 Satz 1 BauGB-E).
Dieser Vorschlag, auf der Ebene der Bauleitplanung eine monetäre Kompensation zur Finanzierung von Naturschutz- und Landschaftspflegemaßnahmen einzuführen, überzeugt uns nicht. Grundsätzlich sollte der Verursacher – und auch der kommunale Planer – von Eingriffen in Landschaft und Natur eine Realkompensation für die entstandene Beeinträchtigung leisten müssen und diese in einem engen räumlichen Zusammenhang mit der Beeinträchtigung stehen. Gerade für eine Wohnbebauung, die auf neu versiegelten Flächen entsteht, ist eine kompensatorische Ausweisung von bisher unversiegelten oder zu entsiegelnden Flächen im selben Gebiet regelmäßig für die Herstellung eines geeigneten Wohn- und Lebensumfelds erforderlich: Durch die Versiegelung von Fläche steigt die Umfeldtemperatur in einem Gebiet und sinkt dessen Wasserspeicherfähigkeit. Eine Kompensation in Geld kann diesen Effekt nicht rückgängig machen, ebenso wenig eine Realkompensation durch Fläche im Nachbargebiet. Bei § 1a Absatz 3 Satz 6 BauGB-E kommt beides zusammen: Diese Regelung erlaubt nicht nur die Kompensation von erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes durch „Ersatzgeld“. Sie lockert auch den ohnehin schwachen räumlichen Bezug weiter: Das Ersatzgeld muss nicht einmal einer bestimmten Maßnahme zugeordnet werden und ist nur „möglichst“ in dem vom Eingriff betroffenen Naturraum zu verwenden. Dabei bleibt hier wie auch schon bei der Formulierung „soweit ein Ausgleich nicht möglich ist“ unklar, ob der Maßstab des „Möglichen“ ein objektiver oder einer der individuellen Zumutbarkeit ist. Wir halten es darüber hinaus für erforderlich klarzustellen, dass diese Regelungen nur bei objektiver (Teil-)Unmöglichkeit kein Wahlrecht begründen[25].
6. Artikel 1 Nr. 3 b) GE: § 1a Absatz 4 BauGB-E
§ 1a Absatz 4 Satz 1 BauGB-E enthält den Klimaschutzteil der derzeit in § 1a Absatz 5 Satz 1 BauGB verankerten Abwägungsdirektive, nach der den Erfordernissen des Klimaschutzes durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, Rechnung getragen werden soll. Mit dem GE soll dieser Satz 1 zukünftig exemplarisch auf Maßnahmen des „natürlichen Klimaschutzes“ verweisen und ihm ein neuer Halbsatz angefügt werden, nach dem hierbei auch „Klimaschutzkonzepte zu berücksichtigen“ sind. Satz 2 des § 1a Absatz 4 BauGB-E, nach dem der „Grundsatz nach Satz 1 in der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen“ ist, bleibt im Vergleich zu § 1a Absatz 5 BauGB unverändert.
Wie oben unter II. 3. c) aufgeführt, sollte auch dem öffentlichen Belang des Klimaschutzes ein dem Wohnungsbau gleichwertiges „besonderes“ öffentliches Interesse zuerkannt werden, das dann bei der Bauleitplanung ‚auf Augenhöhe‘ mit der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum zu berücksichtigen ist. Wir schlagen daher vor, Satz 2 des § 1a Absatz 4 BauGB-E so zu ergänzen, dass „sowohl der Grundsatz nach Satz 1 als auch der öffentliche Belang des Klimaschutzes als besonderes öffentliches Interesse im Rahmen der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen“ ist.
7. Artikel 1 Nr. 3 b) GE: § 1a Absatz 5 BauGB-E
Nach Satz 1 dieser Regelung soll den Erfordernissen der Klimaanpassung Rechnung getragen werden, wobei insbesondere Klimaanpassungs- und Starkregenvorsorgekonzepte sowie Hochwassergefahren- und Hitzebelastungskarten zu berücksichtigen sind. Nach Satz 2 soll durch ausreichend versickerungsfähige Flächen, Verdunstungsmöglichkeiten und einen geringen Oberflächenabfluss eine Annäherung an einen naturnahen Wasserhaushalt erreicht werden. Diese Grundsätze sind bei der Bauleitplanung „in der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen“.
Wir begrüßen, dass mit § 1a Absatz 5 BauGB-E erstmalig eine eigenständige Klimaanpassungsklausel in das BauGB eingefügt wird, die neben der Klimaschutzklausel des § 1a Absatz 5 BauGB (künftig: § 1a Absatz 4 BauGB-E) steht. Nach der Gesetzesbegründung soll hiermit der sachliche Unterschied zwischen Mitigation und Adaptation hervorgehoben werden (Begründung, S. 78). Auch die Benennung einiger Grundsätze der wassersensiblen Stadtentwicklung in Satz 2 dieser Regelung sehen wir positiv, obwohl uns hier einige Aspekte des Niederschlagsmanagements (Speicherung, Retentionsflächen) und der Grundgedanke des Wassers als zu schonender Ressource fehlen. Unabhängig hiervon sollte wie unter II. 3. c) und soeben bei der Klimaschutzklausel ausgeführt auch dem öffentlichen Belang der Klimaanpassung ein dem Klimaschutz und der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum gleichwertiges „besonderes“ öffentliches Interesse zuerkannt werden. Satz 3 des § 1a Absatz 5 BauGB-E ist daher so umzuformulieren, dass „sowohl die Grundsätze nach Satz 1 und 2 als auch der öffentliche Belang der Klimaanpassung als besonderes öffentliches Interesse im Rahmen der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen“ sind.
Wir bedauern allerdings, dass das Ziel der Klimaanpassung nach dem Bundes-Klimaanpassungsgesetz [im Folgenden: KAnG] im Rahmen der Planungen und Entscheidungen nach dem BauGB gemäß § 1a Absatz 5 Satz 4 BauGB-E allein nach den Vorschriften des BauGB berücksichtigt werden soll. § 1a Absatz 5 Satz 5 BauGB-E schließt die Anwendung des § 8 KAnG sogar ausdrücklich aus. Hiervon erfasst wird zum einen § 8 Absatz 1 Satz 3 KAnG, nach dem „Versickerungs-, Speicher- und Verdunstungsflächen im Rahmen einer wassersensiblen Entwicklung“ von „Trägern öffentlicher Aufgaben“, zu denen auch die Gemeinden gehören, „so weit wie möglich erhalten werden“ sollen. § 1a Absatz 5 BauGB-E enthält somit einen inneren Widerspruch: Sein Satz 2 will Flächen für eine wassersensible Stadtentwicklung in der Bauleitplanung vorsehen lassen, deren Bestandsschutz nach dem KAnG sein Satz 5 aber aufhebt. Ebenfalls vom Ausschluss der Anwendung auf das BauGB betroffen ist § 8 Absatz 3 KAnG, wonach „Träger öffentlicher Aufgaben (…) darauf hinwirken [sollen], dass bereits versiegelte Böden, deren Versiegelung dauerhaft nicht mehr für die Nutzung der Böden notwendig ist, im Rahmen von Maßnahmen in ihrem Verantwortungsbereich in den natürlichen Funktionen des Bodens nach § 2 Absatz 2 Nummer 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes, soweit dies erforderlich und zumutbar ist, wiederhergestellt und entsiegelt werden“. Durch den Ausschluss dieser Norm aus dem Anwendungsbereich des BauGB wird ein für eine nachhaltige Stadtentwicklung höchst relevantes Instrument im Rahmen der Bauleitplanung aus der Hand gegeben.
Berlin, den 24. September 2026
[1] Papst Franziskus, Enzyklika Laudato Si‘ – über die Sorge für das gemeinsame Haus, Libreria Editrice Vaticana, hrsg. vom Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz, Bonn 2015, Nr. 152.
[2] Evangelische Kirche in Deutschland (EKD), Text 136, Bezahlbar wohnen. Anstöße zur gerechten Gestaltung des Wohnungsmarktes im Spannungsfeld sozialer, ökologischer und ökonomischer Verantwortung, Kammer der EKD für soziale Ordnung, Hannover 2021, S. 5.
[3] Kommissariat der deutschen Bischöfe – Katholisches Büro in Berlin – / die Bevollmächtigte des Rates der EKD bei der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts des BMWSB, 2. Mai 2026 [im Folgenden: Stellungnahme zum Referentenentwurf].
[4] Kommissariat der deutschen Bischöfe – Katholisches Büro in Berlin – / die Bevollmächtigte des Rates der EKD bei der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung, 15. August 2024, S. 6 [im Folgenden: Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung].
[5] Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf, S. 1 f.
[6] Wilhelm Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger BauGB, § 1 Rn. 112.
[7] Wilhelm Söfker, a.a.O., § 1 Rn. 192.
[8] Kommissariat der deutschen Bischöfe – Katholisches Büro in Berlin – / die Bevollmächtigte des Rats der EKD bei der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung, 3. September 2025, insbes. S. 4 ff. [im Folgenden: Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung].
[9] Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), Infrastrukturausbau nicht auf Kosten von Natur und Umwelt beschleunigen, Politikimpuls Februar 2026, S. 2 f.
[10] Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung, S. 10, 12 f.
[11] Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung, insbes. S. 6 ff., 10 ff.
[12] Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung, insbes. S. 2 ff.
[13] Hierzu und zu anderen bauplanungsrechtlichen Prioritätensetzungen vgl. Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung, insbes. S. 6 ff.; Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung, S. 2 ff.
[14] Vgl. Kommissariat der deutschen Bischöfe – Katholisches Büro in Berlin -, Beitrag zur öffentlichen Konsultation der Europäischen Kommission zur Überarbeitung der Vorschriften über staatliche Beihilfen für Wohnraum, Contribution ID: e9fec97a-b7bb-4805-807f-8677e8e4ca29, S. 5.
[15] Brunner, Manuel, Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Verkehrsausschusses des Deutschen Bundestags vom 20.09.2023 zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2021/1187, Ausschuss-Drs. 20(15)192-G, S. 5.
[16] BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 – 4 BN 10.09, Rz. 9 f., mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 13.03.2003 – 4 C 4.02.
[17] BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 – 4 BN 10.09, Rz. 9 f., mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 13.03.2003 – 4 C 4.02.
[18] Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung, S. 3 f.
[19] Bundesverfassungsgericht, 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, Beschluss vom 24. März 2021, Rz. 144, 150, 167.
[20] Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung, S. 3.
[21] Wagner, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1a, Rz. 52.
[22] Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts vom 10.07.2026, BR-Drs. 334/26, S. 2.
[23] Gemeinsame Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung, S. 4; Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung, S. 6 f.
[24] Vgl. hierzu: Die deutschen Bischöfe – Kommission für gesellschaftliche und soziale Fragen, Der bedrohte Boden (Nr. 44). Ein Expertentext aus sozialethischer Perspektive zum Schutz des Bodens, Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz (Hrsg.), Bonn 2016, S. 14 ff.; Heincke / Werner, Lebensgrundlage Boden: Sieben Ökumenische Impulse zu einem nachhaltigen Umgang mit der Ressource Boden, in: Zeitschrift für Evangelische Ethik, vol. 66, No. 3, 2022, pp. 181-197.
[25] Stellungnahme der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebaus und Raumordnungsrechts vom 04.05.2026, S. 4.