I. Allgemeine Anmerkungen
Durch die aktuelle Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (Verordnung (EU) Nr. 651/2014) [im Folgenden: AGVO] beihilferechtskonform gestellte Förderprogramme sind für gemeinnützige und andere nicht-erwerbswirtschaftlich tätige Träger bisher kaum nutzbar. Dies liegt vor allem daran, dass die AGVO nahezu blind ist für die besondere Verfasstheit dieser Rechtsträger und die hieraus resultierenden Beschränkungen ihrer rechtlichen, tatsächlichen und finanziellen Handlungsspielräume: Für gemeinnützige und nicht-erwerbswirtschaftlich tätige Rechtsträger sind die in der AGVO vorgesehenen Beihilfeintensitäten in den Freistellungen von Sozial-, Umwelt- und insbesondere Energieeffizienzbeihilfen zu niedrig angesetzt und der anzuwendende Verbundunternehmensbegriff nicht hinreichend klar ausformuliert. Zu diesen und zu weiteren Mängeln in der Ausgestaltung der AGVO haben wir im Rahmen der Konsultation 2025 ausführlich vorgetragen[1].
Leider haben unsere Problemanzeigen und unsere damit verbundenen Änderungsanliegen bisher in dem am 25.2.2026 von der Europäischen Kommission veröffentlichten Entwurf einer überarbeiteten AGVO [im Folgenden: AGVO-Entwurf] keine Berücksichtigung gefunden. Wir befürchten daher, dass gemeinnützige und sonstige nicht-erwerbswirtschaftlich tätige Rechtsträger nun auch zukünftig staatliche Förderungen, die über die überarbeitete AGVO beihilferechtskonform gemacht werden, kaum nutzen können. Angesichts insbesondere des enormen Investitionsbedarfs, der mit der klimaschutz- und klimaresilienzkonformen Umgestaltung der von ihnen erbrachten sozialen, gesundheits-, pflege- und bildungsbezogenen Dienste einhergeht[2], würde dies in absehbarer Zeit zu einer existenziellen Gefährdung dieser Rechtsträger führen. Schon jetzt sehen wir, dass eine Reihe gemeinnütziger und nicht-erwerbswirtschaftlich tätiger Rechtsträger ihre gemeinwohlorientierten Tätigkeiten reduzieren und erste sogar ganz aufgeben. Da gemeinnützige und nicht-erwerbswirtschaftlich tätige Rechtsträger eine tragende Rolle bei der breitflächigen Versorgung der Bevölkerung mit sozialen, gesundheits-, pflege- und bildungsbezogenen Diensten innehaben, wird diese Entwicklung absehbar auch diese Sektoren insgesamt spürbar beeinträchtigen beziehungsweise in Gefahr bringen.
II. Konkrete Problemanzeige
Im Sinne der Abgabenordnung steuerbegünstigte gemeinnützige, mildtätige und kirchliche Rechtsträger [im Folgenden: gemeinnützige Rechtsträger] können aufgrund ihrer überwiegend nichtgewerblichen Ausrichtung und ihrer spezifischen rechtlichen Verfasstheit die Kosten der Umgestaltung der von ihnen erbrachten Dienste, die sich aus den Herausforderungen der notwendigen Klimaschutz- und Klimaresilienzanpassungen ergeben, nicht aus eigener Kraft stemmen. Denn diese rechtliche Verfasstheit bedingt, dass sie möglicherweise erwirtschaftete Gewinne zeitnah in die von ihnen verfolgten, der Allgemeinheit dienenden Zwecke reinvestieren müssen. So können diese Rechtsträger nur wenig Rücklagen und noch weniger Kapital für mittel- oder längerfristige Investitionen bilden, welches sie aber für ihre Anpassung an die Anforderungen von Klimawandel, Klimaresilienz und Digitalisierung dringend brauchen. Da es ihnen ihr steuerbegünstigter Status nach der Abgabenordnung darüber hinaus verbietet, Renditen an Investoren auszuschütten, haben sie auch keine Möglichkeit, private Investorengelder für die erforderlichen klimaschutz- und klimaresilienzbezogenen Anpassungen der von ihnen erbrachten Dienste einzuwerben.
Die rechtlichen und auch tatsächlichen Grenzen für gemeinnützige und andere nicht-erwerbswirtschaftlich tätige Rechtsträger, hinreichend Rücklagen und Investitionskapital zu bilden, führen dazu, dass sie die Finanzierungslücke, die zwischen den tatsächlichen Kosten und den meisten der derzeit in den AGVO-Gruppenfreistellungstatbeständen erlaubten Beihilfeintensitäten verbleibt, nicht mit eigenen Geldmitteln schließen können. Die in der AGVO bisher und nun auch im AGVO-Entwurf vorgesehenen Beihilfeintensitäten sind daher für diese Rechtsträger zumeist zu niedrig, um mit der AGVO beihilferechtskonform gestellte Förderprogramme tatsächlich nutzen zu können. Die Erfahrung in der Praxis zeigt schließlich, dass gemeinnützige und überwiegend nicht-erwerbswirtschaftlich tätige Rechtsträger mindestens Beihilfeintensitäten in Höhe von
80 % oder mehr für nach der AGVO beihilferechtskonform gestellten Förderprogrammen benötigen, um diese unter Ausschöpfung der ihnen möglichen Eigenanteilsfinanzierung überhaupt nutzen zu können. Es ist daher erforderlich, die Beihilfeintensitäten in der zukünftigen AGVO für diese Rechtsträger so zu erhöhen, dass sie eine Beihilfeintensität von insgesamt 80 % ermöglichen.
Angeknüpft werden kann hierfür an das bereits im europäischen Beihilferecht bestehende Rechtskonzept der „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“. Diese zeichnen sich gemäß Artikel 2 Absatz 1 h) DAWI-De-minimis-Verordnung dadurch aus, dass sie in erster Linie der Erfüllung sozialer Aufgaben dienen, etwaige Gewinne reinvestieren und überwiegend nicht-gewerbliche Tätigkeiten ausüben müssen. Diese Definition greift wesentliche Charakteristika gemeinnütziger und kirchlicher Rechtsträger auf, die demgemäß auch als „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“ zu qualifizieren sind.
Damit gemeinnützige und kirchliche Rechtsträger auch zukünftig eine tragende Rolle in der Erbringung gemeinwohlorientierter Dienste in den Sektoren Gesundheit, Pflege, Soziales und Bildung wahrnehmen können, wie es in der sozialen Verfasstheit Deutschlands angelegt ist, muss daher das Rechtskonzept der „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“, also die Definition dieser Unternehmenskategorie (Änderungsantrag 1) und die für sie geltende Verbundunternehmensausnahme (Änderungsantrag 2), in die überarbeitete AGVO übernommen werden; für diese „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“ sind dann in den für die Erbringung ihrer Dienste relevanten Gruppenfreistellungstatbeständen in Abschnitt 5 (Beihilfen mit sozialem Ziel) und bei einigen Gruppenfreistellungstatbeständen des Abschnitts 6 (Beihilfen für den Umweltschutz) im Kapitel III AGVO-Entwurf Beihilfeintensitätszuschläge vorzusehen, die die vorgesehenen Beihilfeintensitäten auf 80 % bringen (Änderungsanträge unter 3).
III. Erforderliche Änderungen
- Änderungsanliegen: Übernahme der Definition der „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“ in die AGVO
Um das Rechtskonzept der „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“ in der AGVO zu verankern, muss zunächst deren Definition aus Artikel 2 Absatz 1 lit. h) DAWI-De-minimis-Verordnung und Erwägungsgrund 12 DAWI-Freistellungsbeschluss in die AGVO übernommen werden. Die Aufnahme und spezifische Ausweisung dieser Kategorie von Unternehmen in die AGVO rechtfertigt sich durch die in ihrer Definition aufgeführten besonderen Merkmale: Einrichtungen ohne Erwerbszweck müssen primär der Erfüllung sozialer Aufgaben dienen, etwaige Gewinne reinvestieren und überwiegend nichtgewerbliche Tätigkeiten ausüben. Damit unterscheiden sie sich wie auch die gemeinnützigen und kirchlichen Rechtsträger in Deutschland grundlegend nicht nur von klassischen gewerblichen Unternehmen, sondern auch von den von der Europäischen Kommission neu in den AGVO-Entwurf einbezogenen „Sozialunternehmen“. Diese letztgenannten müssen nach Artikel 2 Nr. 92 AGVO-Entwurf nämlich lediglich die Hälfte ihres Gewinns für die Verfolgung ihrer primär sozialen Ziele einsetzen und können daher auch Renditen an Investoren oder Mitglieder ausschütten, solange diese nicht ihre primär soziale Zielsetzung unterminieren. Sozialunternehmen im Sinne des AGVO-Entwurfs können daher Kapital für Rücklagen und mittel- und langfristig erforderlich werdende Investitionen an- und von Investoren einsammeln. Eine Einrichtung ohne Erwerbszweck kann dies nicht, wenn sie eine Einrichtung ohne Erwerbszweck bleiben will. Daher passen die auf Sozialunternehmen zugeschnittenen Beihilfeintensitätszuschläge des AGVO-Entwurfs auch nicht auf Einrichtungen ohne Erwerbszweck bzw. reichen für diese nicht aus. Würde man sie dennoch wie Sozialunternehmen nach dem AGVO-Entwurf behandeln, würde man ihre wirtschaftliche Existenz in Gefahr bringen.
Wir bitten daher um Aufnahme folgender Änderung in die zukünftige AGVO:
- Änderungsanliegen: Klarstellung des Verbundunternehmensausschlusses für Einrichtungen ohne Erwerbszweck
Neben der Aufnahme der Unternehmenskategorie der Einrichtungen ohne Erwerbszweck in die überarbeitete AGVO muss in dieser auch wieder klargestellt werden, dass Einrichtungen ohne Erwerbszweck weder Teil eines Verbundunternehmens noch Verbindungsglied bei der Entstehung eines Verbundunternehmens sein können. Diese Klarstellung ist sowohl für die korrekte Identifikation des Beihilfeempfängers als auch für dessen Ausweisung im AGVO-Register erforderlich. Die beihilferechtliche Praxis zeigt nämlich, dass es immer wieder zu Fehlwahrnehmungen und -interpretationen der Strukturen von gemeinnützigen und kirchlichen Rechtsträgern kommt, die nicht nur Fördermittelantragsverfahren um Jahre verzögern, sondern nicht selten zunächst auch zu falschen Ergebnissen führen.
Dass Einrichtungen ohne Erwerbszweck weder Teil noch Verbindungsglied bei der Entstehung eines Verbundunternehmens sein können, ergibt sich direkt aus dem Verbundunternehmensbegriff: Dieser setzt tatbestandlich eine Herrschafts- oder Kontrollbeziehung voraus, die die in den Verbundtatbeständen des Artikel 3 Absatz 3 KMU-Empfehlung vorausgesetzte Intensität erreichen muss. Von Einrichtungen ohne Erwerbszweck ausgehende Verbindungsstrukturen belassen aber beim vermeintlich kontrollierten Unternehmen regelmäßig unabhängige Entscheidungsbefugnisse, die der Annahme einer für die Konstituierung eines Verbundunternehmens erforderlichen Kontrollintensität entgegenstehen. Dies wurde für öffentliche Einrichtungen bereits vor vielen Jahren in Erwägungsgrund 4 der allgemeinen De-minimis-Verordnung sowie nun auch für Einrichtungen ohne Erwerbszweck in Artikel 2 Absatz 2 Satz 3 i.V.m. Erwägungsgrund 8 DAWI-De-minimis-Verordnung und Artikel 1 Satz 2 i.V.m. Erwägungsgründe 8 und 12 (Fn.8) DAWI-Freistellungsbeschluss gesetzgeberisch klargestellt. Dass Einrichtungen ohne Erwerbszweck die mit ihnen strukturell verknüpfte Rechtsträger regelmäßig nicht hinreichend kontrollieren, um ein Verbundunternehmen zu bilden, liegt an ihrer Ausrichtung auf eine breitflächige und profitunabhängige Versorgung der Bevölkerung mit gemeinwohlorientierten Diensten, welche im Dienst der Menschen vor Ort autonome Entscheidungsbefugnisse notwendig voraussetzen. Anders als bei Verbundunternehmen sind diese Strukturen auch weder auf die Stärkung von Wirtschaftskraft ausgelegt, noch führen sie bei Einrichtungen ohne Erwerbskraft zu einer für Verbundunternehmen typischen Wirtschaftskraftstärkung. Diese müssen nämlich, wenn sie weiter Einrichtungen ohne Erwerbszweck sein wollen, auch weiterhin die unionsrechtlichen Vorgaben hierfür (Reinvestition möglicher Gewinne, überwiegend nicht-gewerbliche Tätigkeiten) erfüllen. Da also die Gründe, warum die strukturellen Verknüpfungen von Einrichtungen ohne Erwerbszweck mit anderen wirtschaftlich tätigen Rechtsträgern den Verbundunternehmensbegriff tatbestandlich nicht erfüllen, in den Besonderheiten sowohl dieser Strukturen als auch der Rechtsnatur von Einrichtungen ohne Erwerbszweck liegen, kann der Ausschluss von der Verbundunternehmensqualifikation nicht davon abhängen, ob der betreffende Rechtsträger DAWI oder andere Dienste erbringt. Vielmehr ist dieser Ausschluss überall dort zu berücksichtigen, wo der Verbundunternehmensbegriff Anwendung findet, also auch in der AGVO.
Wir bitten daher um Aufnahme folgender Änderung in die zukünftige AGVO:
- Änderungsanliegen: Erhöhung der Beihilfeintensitäten
Gemeinnützige Rechtsträger können aufgrund der rechtlichen Beschränkungen, denen sie durch ihre Verfasstheit nach deutschem Recht unterliegen und die sich auch in den Merkmalen der Einrichtungen ohne Erwerbszweck nach Unionsrecht widerspiegeln, nur sehr begrenzt Rücklagen bilden, noch weniger mittel- und langfristiges Investitionskapital aufbauen und solches auch nicht von privaten Investoren einwerben. Sie brauchen daher in denjenigen Gruppenfreistellungstatbeständen der AGVO, die für die Erbringung der von ihnen geleisteten sozialen, gesundheits-, pflege- und bildungsbezogenen Dienste relevant sind, höhere Zuschläge bei den Beihilfeintensitäten. Hierbei handelt es sich um Gruppenfreistellungstatbestände aus den Abschnitten 5 (Beihilfen mit sozialem Ziel) und 6 (Beihilfen für den Umweltschutz) des Kapitel III AGVO-Entwurf, bei denen sich die für Einrichtungen ohne Erwerbszweck vorgesehenen Beihilfeintensitätszuschläge auf möglichst insgesamt 80% addieren müssen.
Wir bitten daher um die Aufnahme von zusätzlichen Beihilfeintensitätszuschlägen spezifisch für Einrichtungen ohne Erwerbszweck in den drei folgenden, für ihre Tätigkeiten besonders relevanten Gruppenfreistellungstatbeständen der AGVO:
Berlin, den 13. März 2026
[1] 2025-10-06_BAGFW-Stellungnahme_zur_AGVO-Reform.pdf; https://kath-buero.de/wp-content/uploads/2025/10/251006-KB-Stellungnahme-Ueberarbeitung-AGVO.pdf
[2] Kenkmann, T. / Gargya, D./ Bei der Wieden, M./ Bürger, V./, Klimaschutz in Nichtwohngebäuden: Herausforderungen für soziale Einrichtungen, hrsg. Umweltbundesamt, Texte 96/2024, unter: https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/klimaschutz-in-nichtwohngebaeuden-herausforderungen