Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung

Wir begrüßen, dass die Regierungsfraktionen mit ihrem Gesetzentwurf zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung[1] [im Folgenden: Wohnungsbau-GE] den Mangel an bezahlbarem Wohnraum insbesondere in urbanen Räumen in Deutschland adressieren wollen. Eine erfolgreiche Bekämpfung dieses Mangels ist von kaum zu überschätzender gesellschaftlicher Bedeutung. „Nicht nur die Armen“, betont Papst Franziskus in seiner Enzyklika Laudato Si, „sondern ein Großteil der Gesellschaft leidet unter ernsten Schwierigkeiten, eine eigene Wohnung zu erlangen. Der Besitz einer Wohnung hat viel mit der Würde der Personen und der Entfaltung der Familien zu tun. Es handelt sich um eine zentrale Frage der Humanökologie“ (LS[2] 152). Der EKD-Text 136 der Kammer der EKD für soziale Ordnung formuliert es so: „Wohnen ist ein existenzielles Gut. Eine Wohnung (…) gilt als unverletzlich, sie verschafft einen Freiraum, in dem man „sein kann, wie man ist“. (…) Eine Wohnung ist essenziell für die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Sie ist Voraussetzung für die physische und psychische Gesundheit.“[3]

In der Gestaltung der Schaffung von Wohnraum treffen sich allerdings auch einige der zentralen sozialen, ökologischen und ökonomischen Konfliktlinien unserer Zeit. Als Beitrag zu einer möglichst ausgewogenen, gesellschaftlich breit getragenen Ausgestaltung eines zukünftigen Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und der Wohnraumsicherung nehmen wir die am 10. September 2025 im deutschen Bundestag anberaumte Anhörung zum Wohnungsbau-GE zum Anlass, um zu einigen ausgewählten Aspekten dieses Gesetzesvorhabens Stellung zu nehmen.

I.       Allgemeines

1. Angemessenen Wohnraum zu bewohnen, ist ein Recht, dessen Verwirklichung das Leben jedes Menschen prägt. Die Wohnung ist der Lebens-, Erholungs-, Rückzugs- und Sozialraum, den wir alle für ein gelingendes Leben benötigen. Der Mangel an insbesondere bezahlbarem Wohnraum in Deutschland trifft die Menschen daher in den Grundbedingungen der Entfaltung ihrer Lebensmöglichkeiten. Keinen angemessenen Wohnraum zu haben, ist eine Ungerechtigkeit, die auch sozialen Sprengstoff birgt. Gleiches gilt für die Folgen des Verlusts der Artenvielfalt und des Klimawandels. In seiner Enzyklika Laudato Si‘ hebt Papst Franziskus immer wieder hervor, dass es die Ärmsten und Schwächsten sind, die als erste und am schwersten von den Folgen der Umweltzerstörung und des Klimawandels betroffen werden (LS 20, 48, 51 f., 158). Zwar haben wir in Deutschland bisher noch die Ressourcen, uns an die bereits jetzt im Durchschnitt erhöhten Temperaturen und Extremwettereignisse anzupassen. Jedoch treffen auch bei uns die Folgen dieser Entwicklungen zuerst diejenigen unter uns, die sehr jung oder alt sind, die gesundheitliche Einschränkungen oder nur geringere finanzielle Ressourcen haben. In nicht ferner Zukunft sind es dann vor allem die nachkommenden Generationen, deren Lebens- und Entfaltungschancen in einer klimatisch veränderten, um viele Pflanzen- und Tierarten ärmeren Welt eingeschränkt sein werden. Im EKD-Text 130 heißt es „Wir Menschen müssen unser Zusammenleben und Wirtschaften so gestalten, dass Gottes Schöpfung in ihrer Schönheit und Vollständigkeit erhalten bleibt und allen Menschen ein Leben in Sicherheit und Würde ermöglicht wird – auch nachfolgenden Generationen“[4].
   
   Daher ist es aus unserer Sicht auch in der aktuellen Situation des Wohnraummangels essenziell, nicht nur für alle ausreichenden, bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Die Schaffung von Wohnraum und auch der Wohnraum selbst müssen gleichzeitig umwelt-, klimaschutz- und klimaanpassungsgerecht ausgestaltet werden. Denn der Gebäudebestand in Deutschland verursacht aktuell an direkten[5] Emissionen pro Jahr rund 100,5 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente (2024)[6], was ca. 15% der Gesamtemissionen Deutschlands darstellt. Berücksichtigt man noch die mit Strom und Fernwärme im Gebäudesektor verbundenen sowie die sog. grauen, also durch die Produktion von Baustoffen, Bauteilen und Transport entstehenden Emissionen, ergibt sich ein Anteil des Gebäudebereichs von ca. 39 % an den Treibhausgasemissionen Deutschlands[7]. Dem Gebäudebereich kommt somit eine Schlüsselfunktion im Klima- und Umweltschutz zu, deren Nutzung für den Weg Deutschlands zur Klimaneutralität unverzichtbar ist. Die stadtplanerisch vorausschauende Ausgestaltung des Gebäudesektors ist darüber hinaus entscheidend dafür, ob und inwieweit die Menschen sich zukünftig in ihrem unmittelbaren Wohn- und Lebensumfeld an veränderte Klimabedingungen, insbesondere erhöhte Durchschnittstemperaturen und Extremwetterereignisse, anpassen können. Die im Gebäudesektor liegenden Handlungschancen für Klima- und Umweltschutz sowie Klimaanpassung zu nutzen, ist daher ein Gebot der inter- und intragenerationellen Gerechtigkeit. Gleichzeitig entspricht es auch einer ökonomisch nachhaltigen Planung, Belastungen nicht auf künftige Situationen oder Generationen zu verschieben, sondern sie direkt und integral anzugehen.
   
   Die Lebens- und Entfaltungschancen zukünftiger Generationen im Blick zu haben, bedeutet dabei nicht, die Rechte und Bedürfnisse der Menschen heute zu vernachlässigen. Daher sind bei der aktuell erforderlichen Wohnraumschaffung neben den genannten Aspekten auch die Interessen der Wohnungslosen und -suchenden, die Interessen der Wohnbevölkerung und der Nachbarn und schließlich auch die Interessen der Bau- und Immobilienwirtschaft mit zu bedenken. Die bereits ansässige Wohnbevölkerung wird durch bauliche Veränderung in ihren Lebens- und auch Arbeitsumständen ggf. unmittelbar betroffen. Ihnen gegenüber ist das das Baugesetzbuch [im Folgenden: BauGB] durchdringende Gebot der Rücksichtnahme zu beachten. In der Situation des Wohnungsmangels können sich jedoch die Bedürfnisse der Menschen, die auf der Suche nach bezahlbarem Wohnraum sind, als grundlegender erweisen. Die Bau- und Immobilienwirtschaft schließlich steht vor immensen, durch steigende Kosten, gestörte Lieferketten und Fachkräftemangel ausgelösten Herausforderungen. Nicht wenige ihrer Vertreter sahen sich in den letzten Jahren schwer beeinträchtigt oder gar in die Unternehmsaufgabe gezwungen. Wir sehen diese Situation und die Belastungen, denen die Menschen in dieser Branche ausgesetzt sind. Es besteht ein gesamtgesellschaftliches Interesse daran, das Baugewerbe nachhaltig zu stabilisieren. Eine nachhaltige Stabilisierung bedeutet, die auch in der Bauindustrie erforderliche Transformation zu einem ressourcen- und energieeffizienten, klimaschutz- und klimaanpassungsorientiertem Bauen zu unterstützen.
   
2. Diese Anliegen, Belange und Interessen erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Zumindest sie sind aber in der Gestaltung des Wohnungsbau-GE zu berücksichtigen, in dieser Berücksichtigung miteinander abzuwägen und in einen gerechten Ausgleich zu bringen. Dabei wird von folgenden Grundannahmen ausgegangen:  

• In Deutschland herrscht seit längerem ein Mangel an insbesondere bezahlbarem Wohnraum. Anfang 2025 fehlten ca. 550.000 Wohnungen[8]. Das Verbändebündnis Soziales Wohnen bezifferte 2024, ausgehend von einem Bestand von weniger als 1,1 Millionen vorhandenen preisgebundenen Wohnungen, den Mangel an Sozialwohnungen auf 900.000 und forderte, dass jährlich mindestens 100.000 neue Sozialwohnungen entstehen und zusätzlich 75.000 Bestandswohnungen, hierunter auch ehemalige Sozialwohnungen, Preis- oder Belegungsbindungen erhalten sollten[9]. Neben der Neuschaffung von Sozialwohnraum muss aber auch in den Blick genommen werden, dass nach dem Sozialbericht 2024 rund ein Drittel der Mieterhaushalte im Jahr 2022 über 30% ihres Haushaltseinkommens für die Bruttokaltmiete ausgaben[10]. Definiert man das Wohnen für eine Mietbelastungsquote von unter 35% des Haushaltseinkommens als „bezahlbares“ Wohnen, dann besteht gerade in diesem Segment ein noch viel größeres Angebotsdefizit.
  
• Dem Mangel an Wohnraum stehen nach der vom Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen am 20.1.2025 vorgelegten Handlungsstrategie Leerstandsentwicklung[11] mit Stand vom Mai 2022 ca. 1,92 Millionen leerstehende Wohnungen gegenüber. Diese machen ca. 4,5 % des gesamten Gebäudebestandes in Deutschland aus[12]. Nach Berechnungen[13] könnten darüber hinaus durch die Aufstockung von Wohngebäuden, Büro- und Verwaltungsgebäuden sowie Handelsimmobilien und die Umnutzung von
  Büro-, Verwaltungs- und sonstigen Nichtwohngebäuden, in Deutschland bis zu ca. 4,34 Millionen Wohnungen geschaffen werden.
  
• Während Neubauten im Betrieb oft einen etwas geringeren CO₂-Ausstoß als energetisch voll sanierte, vergleichbare Bestandsgebäude aufweisen[14], zeigt die Lebenszyklusbetrachtung ein anderes Bild: Fast zwei Drittel der CO₂-Emissionen von Immobilien entstehen bereits in der Bauphase. Während für den Neubau von Wohnraum zwischen 800 und 1.000 kg CO₂ pro Quadratmeter emittiert werden, entstehen bei der Sanierung von Bestandsgebäuden lediglich zwischen 100 und 300 kg CO₂ pro Quadratmeter.[15] Die Sanierung eines Bestandsgebäudes spart also mindestens etwa ein Drittel der CO₂-Emissionen, die beim Abriss und Neubau eines Hauses entstehen würden[16]. Auch sind die Sanierung und der Umbau (Änderung, Erweiterung inklusive Aufstockung) bestehender Wohngebäude [im Folgenden zusammengefasst als „Bauen im Bestand“] sowie die Umnutzung inklusive des ggf. erforderlichen Umbaus bestehender Gebäude zu Wohnzwecken [im Folgenden zusammengefasst als „Umnutzung“] in der Regel ressourceneffizienter als der Neubau und verringern die Inanspruchnahme von Fläche. Gerade bei der Sanierung kann der Materialbedarf sogar um bis zu zwei Drittel geringer als bei einem Neubau liegen.[17]
  
• In Diskussionen wird nicht selten darauf verwiesen, dass der Neubau günstiger sei als das Bauen im Bestand oder die Umnutzung von Nichtwohngebäuden. Tatsächlich sind Baukosten aber immer sehr gebäude- und ortsabhängig, was aussagekräftige Vergleiche stark erschwert. In fast allen Regionen Deutschlands sind jedenfalls Neubauwohnungen deutlich teurer als vollständig sanierte Bestandswohnungen gleicher Größe. Der Preisaufschlag beträgt oft im Durchschnitt 1.500€/m².[18] Ein weiterer Vorteil des Bauens im Bestand besteht schließlich darin, dass der Anschluss an die Infrastruktur (Straße, Wasser, Strom, Energie etc.) bei dem neu entstehenden Wohnraum in der Regel bereits vorhanden ist[19], was die Wohnraumschaffung beschleunigt.

3. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der zuvor genannten Anliegen, Belange und Interessen sollte aus ökologischen, ökonomischen und sozialen Gründen dem Bauen im Bestand und der Umnutzung von Nichtwohngebäuden zu Wohnzwecken grundsätzlich Vorrang vor dem Neubau eingeräumt werden. Um im Bild zu bleiben: Wir sprechen uns dafür aus, anstelle eines „Neubauturbo“ einen „Wohnraumschaffungsturbo“ zu zünden. Gleiches gilt im Übrigen für die Anwerbung, Ausbildung und Nachqualifikation von Fachkräften für die Bauindustrie, insbesondere für das Bauen im Bestand und die für die Umnutzung von baulichen Anlagen zu Wohnzwecken erforderlichen Umbauten, ohne die die Wohnraumschaffung weder jetzt[20] noch zukünftig[21] gelingen kann.
   
   Erst wenn über das Bauen im Bestand und die Umnutzung von Nichtwohngebäuden in einer bestimmten Region nicht hinreichend Wohnraum geschaffen werden kann, sollte neu gebaut werden. In diesem Fall ist dem Neubau auf bereits versiegelten Flächen im Innenbereich Vorrang gegenüber dem Neubau unter Inanspruchnahme bisher unversiegelter Fläche zu geben. Wenn bisher unversiegelte Fläche neu versiegelt wird, ist diese über die Entsiegelung von aktuell versiegelter, vergleichbarer Fläche auszugleichen. Neue Fläche darf nur genutzt werden, wenn und soweit diese nicht für die Klimaanpassung und insbesondere die thermische und wasserbezogene Regulierung der jeweiligen Gebiete von Relevanz ist oder werden könnte. Hierzu und zu anderen bauplanungsrechtlichen Prioritäten haben wir uns bereits 2024 in unserer Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung geäußert.
   
   Bei dem so neu zu schaffenden Wohnraum ist schließlich darauf zu achten, dass auch hinreichend Sozialwohnungen und bezahlbarer Wohnraum entstehen. Zwar liegt die soziale Wohnraumförderung grundsätzlich in der Kompetenz der Bundesländer. Dennoch kann der Bund die Schaffung von sozialem Wohnraum im Bestand wirkungsvoll dadurch unterstützen, dass er das Bauen im Bestand und die Umnutzung von Nichtwohngebäuden im BauGB im Vergleich zum Neubau privilegiert, gezielt vereinfacht und flexibler gestaltet. Er kann seine ohnehin erhebliche finanzielle Förderung für die Sozialwohnraumschaffung auf die Schaffung des sozialen Wohnraums in Bestandsgebäuden fokussieren und die mit dem Bauen im Bestand und der Umnutzung verbundenen Risiken finanziell absichern. Gleichzeitig könnte der Bund dazu übergehen, bestimmte Förderansätze wie bspw. die Bereitstellung von verbilligtem Bauland gem. § 2 Absatz 3 Nr. 3 Wohnraumförderungsgesetz nur nach Ausschöpfung aller anderen oben genannten Varianten der Wohnraumschaffung zuzulassen. Konzentrieren könnte sich der Bund schließlich zunächst auf die finanzielle Förderung von Wohnraumschaffung in Bestandsgebäuden, bei denen die Kosten unter denen eines Neubaus liegen. So kann mit denselben finanziellen Ressourcen im Innenbereich mehr sozialer und bezahlbarer Wohnraum in Bestandsgebäuden geschaffen werden. Gleichzeitig fördert sozialer und bezahlbarer Wohnraum in bereits bestehenden Siedlungsgebieten deren soziale Durchmischung, vermeidet die Verdrängung einkommensschwächerer Haushalte in die städtischen Randgebiete und wirkt so auch der Zersiedelung einer Stadt entgegen.
   
4. Insgesamt bietet sich mit dem Wohnungsbau-GE die Chance, das Bauen im Bestand und die Umnutzung von baulichen Anlagen zu Wohnzwecken gerade im Vergleich zum Neubau zu vereinfachen und zu flexibilisieren und so die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass schnell und günstig viel neuer Wohnraum geschaffen wird. Für die auf Planbarkeit angewiesene Bauindustrie könnte so ein wichtiges Signal gesetzt werden, ihre Geschäftsmodelle verstärkt und nachhaltig auf das Bauen im Bestand und die Umnutzung von Nichtwohngebäuden auszurichten. Die Fokussierung der staatlichen Förderungen auf die Sozialwohnraumschaffung in Bestandsgebäuden würde dafür sorgen, dass unter dem neu im Bestand entstehenden Wohnraum auch viele neue Sozialwohnungen sind. Auch das Entstehen von bezahlbarem neuen Wohnraum könnte staatlicherseits unterstützt werden, wobei hierfür Änderungen des europäischen Beihilferechts erforderlich sind, für die die Bundesregierung sich einsetzen sollte[22].
   
   Der Wohnungsbau-GE ergreift diese Chancen bedauerlicherweise nicht.

II.     Im Einzelnen

1.  Zu Artikel 1 Nummer 3 und Artikel 1 Nummer 7 Wohnungsbau-GE (§ 31 Absatz 3, 201a BauGB-E)

1. Mit dem Wohnungsbau-GE soll § 31 Absatz 3 BauGB neugestaltet werden: Zukünftig sollen im beplanten Innenbereich nach dem Satz 1 dieser Vorschrift zugunsten von Wohnbauvorhaben Abweichungen von den nach Art und Maß bestimmten Festsetzungen des Bebauungsplans möglich sein, und zwar nicht mehr nur bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes nach § 201a BauGB und nicht mehr nur im Einzel-, sondern in mehreren vergleichbaren Fällen. Diese Abweichungen bedürfen nach Satz 1 der Zustimmung der Gemeinde und müssen unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein.
   
2. Die in dieser Neuregelung vorgeschlagenen Abweichungsmöglichkeiten vom Bebauungsplan ohne Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts und nicht nur im Einzelfall, sondern in mehreren vergleichbaren Fällen halten wir für zu weitgehend. Da mit dieser Vorschrift ohne Not und in erheblichem Maße von der Bauleitplanung abgewichen werden kann, befürchten wir eine Entwertung des Bebauungsplans und des Verfahrens, in dem er zustande gekommen ist. Bebauungspläne entstehen in mehrphasigen Verfahren unter Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern und Trägern öffentlicher Belange, unter Einbeziehung der Fachexpertise der zuständigen Behörden sowie nicht selten auch unabhängiger Expertinnen und Experten. Somit fußen sie auf einem Prozess, der objektiv planerische Überlegungen und einen Ausgleich aller betroffenen Interessen gewährleisten soll, was sie zu einem bewährten Kernelement der Demokratie auf kommunaler Ebene macht. Der vorgeschlagene § 31 Absatz 3 BauGB-E setzt sich über das Ergebnis dieses auf einer umfassenden Bevölkerungs- und Expertenbeteiligung basierenden Prozesses hinweg. Dass eine Befreiung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans „unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar“ sein muss, gleicht diese Missachtung nicht aus. Denn alle privaten und öffentlichen Belange waren ohnehin bereits bei der Aufstellung des Bebauungsplans „gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen“, wie es § 1 Absatz 8 BauGB formuliert. Da das Erfordernis der „angespannten Wohnungslage“ in § 31 Absatz 3 BauGB-E gestrichen wurde, ist auch nicht mehr sichergestellt, dass wenigstens eine neue Situation im Vergleich zu der, in der der Bebauungsplan aufgestellt wurde, vorliegt. Vielmehr ermöglicht es diese Vorschrift nun ohne Anlass und Not, vom Bebauungsplan auf Basis von Erwägungen abzuweichen, die bspw. schon bei der Aufstellung des Bebauungsplans berücksichtigt, dort aber in der Abwägung mit anderen Interessen zurückgestellt wurden. Es ist schwer vorstellbar, dass die in § 31 Absatz 3 BauGB-E vorgeschlagenen Abweichungsmöglichkeiten vom Bebauungsplan jedenfalls mittel- und langfristig dem gesellschaftlichen Zusammenhalt auf kommunaler Ebene zuträglich sind.
   
3. Dass § 31 Absatz 3 BauGB-E die Zustimmung der Gemeinde zur Voraussetzung für die Befreiung von Festsetzungen des Bebauungsplans zugunsten des Wohnungsbaus macht, wird die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde- bzw. Stadträte mit Blick auf solche Vorhaben kaum absichern. Vielmehr wird dieses Zustimmungserfordernis Kommunalpolitikerinnen und Kommunalpolitiker noch stärker in den Mittelpunkt von Interessenskonflikten stellen. Dabei gaben bereits 2024 fast vier von zehn befragten Kommunalpolitikerinnen und Kommunalpolitikern nach dem MOTRA[23]-Monitor 2023/24 an, mit Hass und Hetze in ihrem Amtsalltag betroffen zu sein[24]. Diese Entwicklung sehen wir mit großer Sorge und halten es für möglich, dass § 31 Absatz 3 BauGB-E diese Situation noch verschärfen wird. Erfahrene Kommunalpolitikerinnen und Kommunalpolitiker warnen zudem davor, dass der Druck aus der Immobilienwirtschaft und insbesondere von auswärtigen Bauinteressenten auf Gemeinde- oder Stadträte beim Zustandekommen des Wohnungsbau-GE drastisch zunehmen wird, die letzten grünen Innenbereiche und klimatisch wichtigen, noch unbebauten Grünzonen zu bebauen. Angesichts dieses Drucks[25] ist es in der Praxis nicht zu erwarten, dass viele Entscheidungen gegen eine zusätzliche Wohnbebauung ergehen werden. Dies gilt umso mehr, als dass es für eine Gemeinde finanziell und für Gemeinde- oder Stadträte kurzfristig politisch attraktiv sein kann, neue Wohnbebauung gerade auf noch nicht verbauten Flächen zu fördern. Die mittel- und langfristigen Kosten allerdings, die durch den Verlust von Freiflächen entstehen, trägt dann die Wohnbevölkerung, etwa wenn sie Klimaanlagen kaufen oder aufwändige Dachdämmungs- und Beschattungsmaßnahmen zum Schutz gegen Überhitzung vornehmen muss, weil sich ihr Wohnumfeld durch den Verlust von Luftschneisen, Vegetation und Grünflächen um einige Grad erhitzt oder wenn Starkregenereignisse mangels Sickerflächen Wohngebäude beschädigen.

2.     Zu Artikel 1 Nummer 4 Wohnungsbau-GE (§ 34 Absatz 3 lit. b) BauGB-E)

1. Innerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen im unbeplanten Innenbereich soll zukünftig gemäß dem vorgeschlagenen § 34 Absatz 3 lit. b) BauGB-E für die Errichtung von Wohngebäuden mit Zustimmung der Gemeinde im Einzelfall oder in mehreren vergleichbaren Fällen vom Erfordernis des Einfügens in die nähere Umgebung abgewichen werden können, wenn dies städtebaulich vertretbar und unter Würdigung nachbarschaftlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist.
   
2. Zunächst stellt sich die Frage, warum der Verzicht auf das Erfordernis des Einfügens in die nähere Umgebung in mehreren vergleichbaren Fällen lediglich für die „Errichtung von Wohngebäuden“, also den Neubau, gelten soll, nicht aber für das Bauen im Bestand, bei welchem dieser Verzicht gemäß § 34 Absatz 3 lit. a) BauGB weiterhin nur im Einzelfall möglich bleiben soll. Diese Priorisierung erscheint gerade in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen im Innenbereich inkonsequent, wenn man als Zielsetzung des Wohnungsbau-GE die schnellstmögliche Schaffung von möglichst viel neuem Wohnraum zugrunde legt. Dass diese Priorisierung des Neubaus mit Absicht vorgenommen wurde, wird augenfällig dadurch belegt, dass in dem ursprünglichen Entwurf des Wohnungsbau-GE (Entwurf einer Formulierungshilfe der Bundesregierung, Bearbeitungsstand: 4.6.2025) die nun als § 34 Absatz 3 lit. b) vorgeschlagene Vorschrift noch dieselben Erleichterungen für den Neubau, das Bauen im Bestand und die Umnutzung vorsah. Diese wurden dann für das Bauen im Bestand und die Umnutzung im Gesetzentwurf der Bundesregierung und der Regierungsfraktionen gestrichen, so dass lediglich die „Errichtung eines Wohngebäudes“, also der Neubau, von dem Erfordernis des Einfügens befreit werden kann. Das Bauen im Bestand und die Umnutzing in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen des Innenbereichs wird also im Vergleich zum Neubau schwieriger und dem größeren Eingriff wird im Vergleich zum kleineren Eingriff der Vorzug gegeben.
   
3. Wir bedauern diese Priorisierung des Neubaus in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen des Innenbereichs. Aus unserer Sicht sollten im Anwendungsbereich des § 34 BauGB vielmehr das Bauen im Bestand priorisiert und hierfür in dieser Vorschrift weitere Erleichterungen vorgesehen werden, die durch eine Flexibilisierung insbesondere des Denkmalschutzrechts ergänzt werden könnten, ggf. sogar müssten. Wie oben in unseren allgemeinen Erwägungen[26] ausgeführt, ist dem Bauen im Bestand aus ökologischen und ökonomischen Gründen der Vorzug vor dem Neubau, insbesondere dem neue Flächen versiegelnden Neubau, zu geben. Zwar ist die Wohnungsleerstandsquote in Städten deutlich niedriger als im ländlichen Raum, gleichwohl liegt sie selbst in den großen kreisfreien Großstädten in Westdeutschland bei 2,9 Prozent[27], weswegen auch das hier vorhandene Wohnraumschaffungspotenzial zuerst genutzt werden sollte. Gleiches gilt für den Umbau und vor allem die Aufstockung von bereits existenten Wohngebäuden und die Umnutzung des sonstigen Gebäudebestands in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen. Regulatorische Anreize zur Nutzung dieses Potenzials könnten gerade in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen deutlich mehr Wohnraum entstehen lassen, der bei einer entsprechenden finanziellen Förderung durch den Staat auch bezahlbar sein, die soziale Durchmischung fördern und einer Verdrängung einkommensschwächerer Haushalte in die Randbezirke einer Stadt entgegenwirken kann.
   
4. Dass nach § 34 Absatz 3 lit. b) BauGB-E die Zustimmung der Gemeinde für die Befreiung vom Erfordernis des Einfügens notwendig ist, sehen wir für die Sicherung ihrer städtebaulichen Vorstellungen als aus ähnlichen Gründen[28] unzureichend an wie das Zustimmungserfordernis im neu vorgeschlagenen § 31 Absatz 3 BauGB-E. In im Zusammenhang bebauten Ortsteilen dürfte hinzukommen, dass in diesen nachbarschaftliche Interessen typischerweise negativ betroffen sind, wenn Neubauten errichtet werden, die sich nach Art und Maß nicht in den vorhandenen Bestand einfügen, worauf auch die Begründung des Wohnungsbau-GE zu § 34 Absatz 3 lit. b) hinweist (S. 23). Die in der Begründung ebenfalls genannten Fallbeispiele – die Errichtung von Wohngebäuden auf Grundstücksteilen in zweiter Reihe oder Freiflächen innerhalb von Wohnblöcken – (S. 23) zeigen gleichzeitig, dass es gerade die letzten, noch nicht verbauten Flächen in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen sind, die mit § 34 Absatz 3 lit. b) speziell für die Bebauung markiert werden sollen.

3.     Zu Artikel 1 Nummer 9 Wohnungsbau-GE (§ 246e BauGB-E)

1. Nach dem neu vorgeschlagenen § 246e Absatz 1 BauGB-E kann für die Wohnraumschaffung in Form des Neubaus, des Bauens im Bestand sowie der Umnutzung und des Umbaus zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen zu Wohnzwecken bis zum 31. Dezember 2030 von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften mit Zustimmung der Gemeinde in erforderlichem Umfang abgewichen werden, wenn die Abweichung unter Würdigung nachbarschaftlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
   
2. Diese in der Begründung (S. 26) als Umsetzung des im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD vereinbarten „Wohnungsbauturbos“ identifizierte Vorschrift halten wir für in jeglicher Hinsicht zu weitgehend.
   
   § 246e BauGB-E ermöglicht für die Wohnraumschaffung durch Neubau, Bauen im Bestand und Umnutzung baulicher Anlagen zu Wohnzwecken Abweichungen „im erforderlichen Umfang“ von allen Vorgaben sowohl des BauGB als auch der auf Basis des BauGB erlassenen Rechtsinstrumente und stellt so die Wohnraumschaffung grundsätzlich über alle anderen baurechtlich geschützten Interessen und Rechtspositionen. Wie in unseren allgemeinen Erwägungen dargelegt[29], sind bei der Wohnraumschaffung aber auch in Zeiten des akuten Wohnraummangels eine Reihe anderer Anliegen, Belange und Interessen heutiger und zukünftiger Generationen und Wirtschaftskräfte mit zu berücksichtigen. Dies gilt sowohl für den Wohnungsneubau als auch für das Bauen im Bestand und die Umnutzung bestehender baulicher Anlagen zu Wohnzwecken. Gerade mit dem Wohnungsneubau auf bisher unversiegelten Flächen werden dabei mindestens mittelfristig neue Probleme geschaffen, deren tatsächliche Auswirkungen (bspw. die verstärkten Erhitzung von Wohngebieten durch die Verbauung von Luftschneisen und Grünflächen) und finanziellen Folgekosten (bspw. für die Anschaffung von Kühlungstechnologie oder Beschattungsmaßnahmen) vor allem auf die Wohnbevölkerung abgewälzt und deren politische Kosten (bspw. für die Verdrängung einkommensschwacher Haushalte in die städtischen Randbezirke mit Ghettoisierungswirkung) in zukünftige Legislaturperioden verschoben werden[30]. Da der vorgeschlagene neue § 246e BauGB-E darüber hinaus weder ein bestimmtes Maß an Wohnungsmangel noch irgendeinen tatsächlichen Wohnraumbedarf zur Voraussetzung seiner Anwendung macht, wird allein die Größe und Dringlichkeit des Wunsches nach Wohnraumschaffung zum Bezugspunkt für die „Erforderlichkeit“ des Umfangs der Abweichungen von baurechtlichen Vorschriften. Eine solche Konstruktion dürfte angesichts des Gewichts der betroffenen Belange und Interessen nur schwerlich mit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit vereinbar sein, für dessen Sicherstellung die Formulierung „im erforderlichen Umfang“ nach der Begründung (S. 27) eigentlich sorgen soll. 
   
   Dies gilt insbesondere für die für den Wohnungsneubau nach § 246e Nr. 1 BauGB-E vorgesehene Freistellung von den Vorgaben des BauGB und der auf Basis des BauGB erlassenen Rechtsinstrumente. Da aus den in unseren allgemeinen Erwägungen genannten ökologischen, ökonomischen und sozialen Gründen[31] dem Bauen im Bestand und der Umnutzung von Bestandsgebäuden zu Wohnzwecken grundsätzlich Vorrang vor dem Neubau einzuräumen ist, setzt die ohnehin zu weitgehende Freistellung des § 246e BauGB-E erst recht mit Blick auf den in seiner Nr. 1 genannten Neubau die falschen Anreize und ist somit verfehlt.
   
3. Das Erfordernis der Zustimmung der Gemeinde für die Abweichung von den baurechtlichen Vorschriften sehen wir aus den gleichen Gründen[32] wie bei den vorgeschlagenen neuen §§ 31 Absatz 3 und 34 Absatz 3 lit. b) BauGB-E kritisch. Spezifisch bei § 246e BauGB-E kommt hinzu, dass die Möglichkeit, von allen Vorgaben des BauGB und der auf Basis des BauGB erlassenen Rechtsinstrumente abzuweichen, die Anzahl möglicher Interessenskonflikte noch potenziert, deren Lösung den Entscheidungsträgern auf kommunaler Ebene aufgebürdet wird. 
   
   Schließlich drängt sich die Frage auf, wozu es überhaupt noch der im Wohnungsbau-GE vorgeschlagenen §§ 31 Absatz 3 und 34 Absatz 3 lit. b) BauGB-E bedarf, wenn eine solche Generalklausel wie der § 246e geschaffen wird, die in der Essenz die Aussage trifft, dass alle und dann wohl auch die neu vorgeschlagenen Vorschriften des BauGB ignoriert werden dürfen. Auch anders herum kann man die Frage stellen, wozu der Wohnungsbauturbo nach § 246e BauGB-E nötig ist, wenn mit den §§ 31 Absatz 3 und 34 Absatz 3 lit. b) BauGB-E bereits sehr weitreichende Abweichungen vom aktuell geltenden Baurecht in beplanten Gebieten und in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen ermöglicht werden.
   
   Die drei genannten vorgeschlagenen Vorschriften besitzen also aktuell sich überschneidende Anwendungsbereiche. Fraglich ist, ob § 246e BauGB-E möglicherweise als lex generalis und die §§ 31 Absatz 3 und 34 Absatz 3 lit. b BauGB-E als leges speciales zu verstehen sind. Dann würde der Anwendungsschwerpunkt des § 246e BauGB-E allerdings wohl im Außenbereich liegen. Gerade im Außenbereich sind aber Vorhaben des Wohnungsneubaus besonders problematisch, da dieser Bereich grundsätzlich von der Bebauung freigehalten werden und solchen Vorhaben Raum geben soll, die aufgrund ihrer Art und ihres Bedarfs auf den Außenbereich angewiesen sind. Die Wohnbebauung gehört nicht hierzu. Dass § 246e BauGB-E nach seinem Absatz 3 im Außenbereich nur für solche Wohnbauvorhaben gelten soll, die in einem „räumlichen Zusammenhang“ mit Flächen entweder im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder im unbeplanten Innenbereich in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen stehen, deutet darauf hin, dass die Flächen für die Realisierung dieser Vorhaben selbst gerade noch nicht infrastrukturell angeschlossen sind. Auch dies spricht dafür, dass § 246e BauGB-E gerade noch nicht bebaute Fläche in städtischen Außen- und Randbereichen und hierauf zu errichtende Wohnungsneubauten im Blick hat.
   
4. Somit kehrt § 246e BauGB-E letztlich die von uns vertretene Priorisierung des Bauens im Bestand und der Umnutzung von Nichtwohngebäuden vor dem Neubau auf versiegelten Flächen vor dem Neubau auf bisher unversiegelten Flächen um. Wir halten das aus den genannten ökologischen, ökonomischen und sozialen Gründen für verfehlt und für ein falsches Signal an die Bau- und Immobilienwirtschaft. Auch gesellschaftlich setzt § 246e BauGB-E so ein ungutes Zeichen. 

Berlin, 3. September 2025

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[1] BT-Drs. 21/781 (neu).

[2] Papst Franziskus, Enzyklika Laudato Si‘ – über die Sorge für das gemeinsame Haus, Libreria Editrice Vaticana/ hsg. vom Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz, Bonn 2015, Rz. 152.

[3] Evangelische Kirche in Deutschland (EKD), Text 136 „Bezahlbar wohnen. Anstöße zur gerechten Gestaltung des Wohnungsmarktes im Spannungsfeld sozialer, ökologischer und ökonomischer Verantwortung“, Kammer der EKD für soziale Ordnung, Hannover 2001, S. 5.

[4] EKD-Text 130:“Geliehen ist der Stern, auf dem wir leben – die Agenda 2030 als Herausforderung für die Kirchen“, Hannover 2018, S.32.

[5] Emissionen aus der Nutzung von Strom und Fernwärme in Wohngebäuden und Industriegebäude sind hier nicht enthalten.

[6] Expertenrat für Klimafragen, Prüfbericht zur Berechnung der deutschen Treibhausgasemissionen für das Jahr 2024 und Projektionsdaten 2025 gemäß § 12 Abs. 1 Bundes-Klimaschutzgesetz, S. 78.

[7] Markus Vogt, Nachhaltiges Bauen und Wohnen, JCSW 62 (2021), S. 224.

[8] Pestel-Institut, Studie „Das Bauen und Wohnen in Deutschland sozial neu justieren“, S. 4, unter: https://www.dgfm.de/fileadmin/01-DGFM/images/presse/PK_Soziales_Bauen_02-2025/STUDIE_-_Bauen_und_Wohnen_in_Deutschland_sozial_neu_justrieren.pdf

[9] https://igbau.de/Binaries/Binary21516/Forderungen-vom-Buendnis-SOZIALES-WOHNEN-2025.pdf , S. 2.

[10] https://www.bpb.de/kurz-knapp/zahlen-und-fakten/sozialbericht-2024/553255/mieten-und-wohnkosten/

[11] https://www.bmwsb.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/stadtentwicklung/handlungsstrategie-leerstandsaktivierung.pdf

[12] Pestel-Institut, Studie „Das Bauen und Wohnen in Deutschland sozial neu justieren“, S. 9, unter: https://www.dgfm.de/fileadmin/01-DGFM/images/presse/PK_Soziales_Bauen_02-2025/STUDIE_-_Bauen_und_Wohnen_in_Deutschland_sozial_neu_justrieren.pdf

[13] ARGE eV, Wohnungsbau: Die Zukunft des Bestandes, Bauforschungsbericht Nr. 82, S. 47, unter: https://arge-ev.de/arge-ev/publikationen/studien/

[14] https://www.ibau.de/akademie/wissenswertes/sanieren-oder-besser-neu-bauen/

[15] https://blog.buwog.com/bauen-im-bestand-alte-gebaeude-neue-chancen-fuer-klimaschutz/

[16] https://www.ibau.de/akademie/wissenswertes/co2-ausstoss-im-gebaeude-und-bausektor-auf-rekordhoch/#neubau-versus-sanieren

[17] Markus Vogt, Nachhaltiges Bauen und Wohnen, JCSW 62 (2021), S. 221 ff., 230.

[18] https://www.postbank.de/themenwelten/bauen-wohnen/neubau-oder-bestandswohnung.html

[19] Markus Vogt, Nachhaltiges Bauen und Wohnen, JCSW 62 (2021), S. 221 ff., 230. 

[20] Nach Grömling/Henger/Obst et. al., Volkswirtschaftliche Bedeutung der Bauwirtschaft, Köln, 24.05.2024, S. 44, gehlten im Jahr 2023 durchschnittlich 70.323 Fachkräfte in den relevanten Berufen der Bauwirtschaft, siehe unter:  https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&opi=89978449&url=https://www.bauindustrie.de/fileadmin/bauindustrie.de/Media/Veranstaltungen/Gutachten_Bauindustrie_2024-05-24_final__002_.pdf&ved=2ahUKEwi1pqKFkaOPAxXU9QIHHa1SLZwQFnoECCEQAQ&usg=AOvVaw2Ye2qNX-6rXSXxP8YF5oHo

[21] Mehr als ein Drittel der gewerblichen Fachkräfte in der Baubranche ist älter als 50 Jahre und wird voraussichtlich aus verschiedenen Gründen vorzeitig in Rente gehen, was die Baubranche vor große demographische Herausforderungen stellt, vgl. RKW Kompetenzzentrum, Fachkräftesicherung und Personalentwicklung in der Bauwirtschaft, S. 2, unter: https://www.rkw-kompetenzzentrum.de/publikationen/faktenblatt/fachkraeftesicherung-und-personalentwicklung-in-der-bauwirtschaft/die-fachkraefte-der-baubranche-werden-immer-aelter/

[22] Siehe hierzu die Konsultation der Europäischen Kommission zu ihrer „Initiative für erschwinglichen Wohnraum“ und unseren Konsultationsbeitrag unter https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14708-Staatliche-Beihilfen-Uberarbeitung-der-Vorschriften-fur-Dienstleistungen-von-allgemeinem-wirtschaftlichem-Interesse/F3587612_de

[23] „Monitoringsystem und Transferplattform Radikalisierung“ (MOTRA) ist ein über das Bundesministerium für Bildung und Forschung und das Bundesministerium des Innern und für Heimat geförderter Forschungsverbund im Kontext der zivilen Sicherheitsforschung, vgl.  hierzu unter https://www.bka.de/SharedDocs/Kurzmeldungen/DE/Kurzmeldungen/250228_MOTRA_2025.html

[24] Vgl. S. 36 des Motra-Monitors 2023/24 unter https://www.motra.info/motra-monitor-2023/

[25] Zu aus den Kommunen geäußerten Sorgen vgl. Steinbach/Lau/Faller/Coulmas, Praxistest „Bauturbo“ § 246e BauGB – Einschätzung aus kommunaler Perspektive, vhw debatte, Nr. 6, Januar 2025, S. 4 und S. 9, unter: https://www.vhw.de/fileadmin/user_upload/08_publikationen/vhw_Debatte/vhw_debatte_06_Praxistest_Bauturbo.pdf

[26] Siehe oben, unter I.3.

[27] BMWSB, Handlungsstrategie Leerstandsaktivierung, S. 9 f.

[28] Siehe oben, unter II. 1. c.

[29] Siehe oben, unter I.1.

[30] Siehe oben, unter I. 3.

[31] Siehe oben, unter I. 2.

[32] Siehe oben, unter II. 1. c., II. 2. d.