Stellungnahme zur Überarbeitung der Vorschriften über staatliche Beihilfen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

I. Allgemeine Anmerkungen

Wir möchten der Europäischen Kommission für die Gelegenheit danken, uns im Rahmen ihrer öffentlichen Konsultation zur Überarbeitung der Vorschriften über staatliche Beihilfen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse [im Folgenden: DAWI], insbesondere in Bezug zu Wohnraum, zu äußern.

Die Sozial-, Gesundheits- und Bildungsinfrastruktur in Deutschland wird seit dem 19. Jahrhundert wesentlich durch die Dienste kirchlicher und gemeinnütziger Rechtsträger aufrechterhalten und geprägt. Wie bereits in unserer Stellungnahme[1] zur Überarbeitung der beiden De-Minimis-Verordnungen vom 15. Juni 2023 dargestellt, führt diese subsidiäre Organisation der Versorgung der Bevölkerung mit karitativen, kulturellen, gesundheits- und bildungsbezogenen Dienstleistungen [im Folgenden: soziale DAWI] zu Konflikten mit einem europäischen Beihilfenrecht, das eher von einem Normalfall der Erbringung sozialer DAWI durch den Staat ausgeht. Gleichzeitig tut sich das europäische Beihilferecht schwer mit konsequent klaren Aussagen darüber, wie kirchliche und gemeinnützige Rechtsträger ihren spezifischen Eigenschaften gemäß einzuordnen sind. Hierzu haben wir uns in unserer Stellungnahme[2] zu einer möglichen Überarbeitung der KMU-Empfehlung der Europäischen Kommission vom 12. Mai 2025 näher geäußert.

Diese systemischen Inkongruenzen, das Fehlen einfacher wie notwendiger Klarstellungen zu einigen Konzepten des allgemeinen Beihilferechts sowie die Komplexität des europäischen Beihilferechts insgesamt führen zu zunehmenden Rechts- und Anwendungsunsicherheiten und -problemen in der Praxis. Hieraus resultiert ein hoher bürokratischer Analyse- und Verwaltungsaufwand für staatliche Behörden und Beihilfeempfänger, der aufgrund der hierfür erforderlichen Zeit faktisch die Erbringung von sozialen DAWI und ihre klima- und digitalisierungsgerechte Ausgestaltung ausbremst und zuweilen sogar unmöglich macht. Ohne spezialisierte recht(sanwalt)liche Expertise sind dabei die erforderlichen komplexen und detaillierten Beihilfeprüfungen kaum nachzuvollziehen und erst recht nicht durchzuführen, was sich aber gerade kleine und finanziell ohne größere Rücklagen wirtschaftende Erbringer sozialer DAWI, wie es kirchliche und gemeinnützige Träger häufig sind, in der Regel nicht leisten können. Dies führt zu tatsächlichen und potenziellen Rechtsrisiken bei der Inanspruchnahme staatlicher Zuwendungen, welche gleichzeitig finanzielle
(Rückzahlungs-)Risiken darstellen, die wirtschaftlich nur schwer zu rechtfertigen sind und gerade kirchliche und gemeinnützige DAWI-Erbringer mangels Rücklagen existenziell gefährden können. Auch auf staatlicher Seite – in Behörden und Förderagenturen – ist eine vertiefte beihilferechtliche Expertise nicht flächendeckend vorhanden. Dies resultiert häufig in einer vorschnellen und fehlerhaften Annahme des Beihilfecharakters einer staatlichen Unterstützung zulasten des Zuwendungsempfängers und einer übermäßigen Anwendung des am einfachsten zu handhabenden Beihilfekonformitätsinstruments, der Verordnung 2023/2831 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV auf De-minimis-Beihilfen [im Folgenden: allgemeine De-minimis-Verordnung].

Insgesamt sind die beihilferechtlichen Probleme, mit denen sich kirchliche und gemeinnützige Rechtsträger für eine Inanspruchnahme von finanzieller Unterstützung und Ausgleichsleistungen der öffentliche Hand für die Erbringung sozialer DAWI konfrontiert sehen, also vielfältig und gewichtig. Die aktuelle Ausgestaltung und Anwendungspraxis des europäischen Beihilferechts führen so zu einer Entwicklung, die die Bereitstellung sozialer DAWI in ausreichender, nachhaltiger, qualitativ hochwertiger und für die Menschen in allen Regionen Deutschlands zugänglicher Form in Gefahr bringt.

Das europäische Beihilferecht muss daher in Ausgestaltung und Anwendung praxistauglicher werden und der öffentlichen Hand eine beihilferechtskonforme Förderung sozialer DAWI ermöglichen, mit der eine ausreichende Versorgung der Menschen in allen Regionen Deutschlands sichergestellt werden kann. Aus unserer Sicht gibt es hierfür eine Reihe beihilferechtlicher Stellschrauben, die, wenn sie richtig gesetzt werden, die Beihilferechtskonformität staatlicher Zuwendungen für soziale DAWI einfacher, schneller und rechtssicherer herstellen können. Einige dieser Stellschrauben können von der Europäischen Kommission selbständig über Empfehlungen, die Überarbeitung des Leitfadens zur Anwendung der Vorschriften der EU über staatliche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf DAWI und insbesondere Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse[3] vom 29.4.2013 [im Folgenden: Leitfaden von 2013] oder die Erstellung aktueller FAQs gesetzt werden. Andere Stellschrauben enthält der Beschluss der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 AEUV auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von DAWI betraut sind (2012/21/EU) [im Folgenden: DAWI-Freistellungsbeschluss], der von der Europäischen Kommission auch in den Mittelpunkt ihrer Konsultation zur Überarbeitung der Vorschriften über staatliche Beihilfen für DAWI, insbesondere in Bezug auf Wohnraum, gestellt wurde.

Aus unserer Sicht ist das Stellen beider Arten von Stellschrauben erforderlich und möglich: Zunächst sollte die Europäische Kommission den Mitgliedstaaten empfehlen oder anderweitig nahelegen, für die Herstellung der Beihilferechtskonformität von sozialen DAWI die spezifisch für DAWI geschaffenen Beihilfekonformitätsinstrumente, also die Verordnung (EU) 2023/2832 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die DAWI erbringen, [im Folgenden: DAWI-de-minimis-Verordnung] und den DAWI-Freistellungsbeschluss anzuwenden. Hierfür bedarf es aber auch einer besseren Handhabbarkeit dieser Rechtsinstrumente, insbesondere des DAWI-Freistellungsbeschlusses. Eine solche bessere Handhabbarkeit kann unseres Erachtens durch einige generelle und einige für sog. Einrichtungen ohne Erwerbszweck vorzunehmende Änderungen am DAWI-Freistellungsbeschluss erreicht werden, die dann von einer Aktualisierung des Leitfadens 2013 oder aktuellen FAQs unterstützend begleitet werden könnten.

II. Im Einzelnen

1. Anwendung der DAWI-de-minimis-Verordnung und des DAWI-Freistellungsbeschlusses auf Zuwendungen für die Erbringung sozialer DAWI
   
   1. In Deutschland werden staatliche Zuwendungen und Förderprogramme für kleine und mittlere Unternehmen [im Folgenden KMU], zu denen auch die meisten kirchlichen und gemeinnützigen Rechtsträger mit Blick auf ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten als Unternehmen zählen, zumeist über die Anwendung der allgemeinen De-minimis-Verordnung oder der Verordnung (EU) 651/2014 der Kommission zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV [im Folgenden: AGVO] in Konformität mit europäischem Beihilferecht gebracht. Dies gilt auch, wenn die öffentliche Hand staatliche Mittel zur Erbringung oder klimagerechten und digitalen Ausgestaltung sozialer DAWI zur Verfügung stellt. Die DAWI-de-minimis-Verordnung und der DAWI-Freistellungsbeschluss hingegen werden bisher nur in den wenigsten Fällen für die Herstellung der Beihilfekonformität staatlicher Zuwendungen für soziale DAWI herangezogen.
   2. Für Träger sozialer und auch Bildungseinrichtungen bedeutet die Anwendung der allgemeinen De-minimis-Verordnung, dass mögliche, bspw. auf Basis einer Förderrichtlinie gewährte Zuwendungen mit allen gewährten oder beantragten De-minimis-Zuwendungen zusammen die Obergrenze von 300.000 € in drei Jahren nicht überschreiten dürfen. Da überproportional viele staatliche Zuwendungsprogramme schon im Bereich des Sozialen die Anwendung der allgemeinen De-minimis-Verordnung zur Herstellung der Beihilferechtskonformität vorsehen, ist dieser Schwellenwert schon bei Inanspruchnahme nur weniger Zuwendungen aus anderen Bereichen (bspw. Klimaschutz, Energieeffizienz, Klimaanpassung und Digitalisierung) sehr schnell ausgeschöpft. Auf den Zeitraum von drei Jahren gerechnet bleibt so nur sehr wenig oder kein Spielraum für eine klima- und digitalisierungsgerechte Ausgestaltung sozialer DAWI. DAWI-Erbringer werden so in die Position gebracht, sich zwischen sozialen und Klimaschutzprojekten entscheiden zu müssen. Oder sie werden vor die Wahl gestellt, entweder die Erbringung der von ihnen bisher erbrachten sozialen DAWI weiter zu gewährleisten oder unter Aufgabe eines Teils der von ihnen erbrachten sozialen DAWI wenigstens einige ihrer DAWI klimagerecht auszugestalten. Oder sie können bestimmte staatliche Unterstützungen schlicht deswegen nicht mehr in Anspruch nehmen, weil diese später aufgelegt wurden und die De-minimis-Förderschwelle für die nächsten drei Jahre bereits erreicht ist.
   3. Angesichts dieser Hindernisse wird in der Praxis staatlicher Förderungen oftmals ermöglicht, anstelle der allgemeinen De-minimis-Verordnung die AGVO auf einen Zuwendungstatbestand anzuwenden. Jedoch können viele Erbringer sozialer DAWI die Höhe des bei der Anwendung der AGVO erforderlichen Anteils von Eigenmitteln schlicht nicht stemmen, da sie aufgrund ihres Gemeinnützigkeitsstatus oder ihres Geschäftsmodells, das gerade nicht auf die Erwirtschaftung von Gewinnen, sondern auf den Dienst am Menschen ausgelegt ist, nur wenig Rücklagen und Investitionskapital bilden können.
   4. Um eine beihilferechtskonforme Förderung sozialer DAWI und damit ihre Erbringung in für die Menschen in allen Regionen Deutschlands ausreichender, nachhaltiger und qualitativ hochwertiger Form sicherzustellen, sollte daher auf die spezifisch für DAWI geschaffenen Beihilfekonformitätsinstrumente zurückgegriffen werden, also auf die DAWI-de-minimis-Verordnung und den DAWI-Freistellungsbeschluss. Erstere zeichnet sich durch höhere Schwellenwerte als die allgemeine De-minimis-Verordnung aus, letzterer in Artikel 2 Absatz 1 c) sogar durch das Fehlen eines Höchstwerts möglicher staatlicher Ausgleichsleistungen. Zwar stehen die allgemeine und die DAWI-de-minimis-Verordnung, der DAWI-Freistellungsbeschluss und die AGVO in keinem hierarchischen Verhältnis zueinander. Auch liegt es grundsätzlich im Ermessen der Mitgliedstaaten, welches dieser Instrumente sie für die Herstellung der Beihilferechtskonformität staatlicher Zuwendungen anwenden. Gleichwohl kann die Europäische Kommission durch die Abgabe einer Empfehlung, durch entsprechende Aussagen in einem überarbeiteten Leitfaden von 2013 oder die Erstellung aktualisierter FAQs darauf hinwirken, dass die Mitgliedstaaten der Praxis der Europäischen Kommission folgen und dasjenige Beihilfekonformitätsinstrument anwenden, welches sachlich am besten auf einen bestimmten Sachverhalt passt. Für die Herstellung der Beihilferechtskonformität einer Zuwendung für soziale DAWI sind dies ersichtlich die DAWI-de-minimis-Verordnung und der DAWI-Freistellungsbeschluss, die gerade spezifisch zur Anwendung der Artikel 106 Absatz 2, 107 und 108 AEUV auf staatliche Zuwendungen für die Erbringung von DAWI geschaffen wurden.
      
      
2. Ergänzung und Vereinfachung des DAWI-Freistellungsbeschlusses
   
   1. Übernahme der Klarstellung zu Einrichtungen ohne Erwerbsweck aus der DAWI-de-minimis-Verordnung in den DAWI-Freistellungsbeschluss
      aa. In unserer Stellungnahme[4] vom 14. Juni 2023 zur Reform der beiden De-Minimis-Verordnungen haben wir auf bereits seit langem bestehende Ausnahmen vom Verbundunternehmenskonzept für öffentliche Einrichtungen aufmerksam gemacht und auf die Vergleichbarkeit der Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben durch die öffentliche Hand und kirchliche oder freigemeinnützige Träger hingewiesen. Wir haben argumentiert, dass Mitgliedstaaten, die auf die subsidiäre Erbringung bestimmter Dienstleistungen durch nicht-staatliche kirchliche oder freigemeinnützige Rechtsträger setzen, nicht im Verhältnis zu Mitgliedstaaten mit vornehmlich staatlichen Versorgungsstrukturen benachteiligt werden dürfen, und dass das Unionsrecht besondere Regelungen für wirtschaftlich tätige öffentliche und gemeinnützige Träger kennt. Die Europäische Kommission hat dann auch im Zuge der Überarbeitung der DAWI-de-minimis-Verordnung in dessen neuem Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 a.E. klargestellt, dass „Einrichtungen ohne Erwerbszweck“[5] als Verbindungsglied eines Verbundes zwischen mehreren Unternehmen ausscheiden.
      bb. Diese Klarstellung muss nun auch in den DAWI-Freistellungsbeschluss übernommen werden. Dies ergibt sich bereits daraus, dass sowohl die DAWI-de-minimis-Verordnung als auch der DAWI-Freistellungsbeschluss spezifisch für die Herstellung der Beihilferechtskonformität der Erbringung von DAWI geschaffen wurden. Es wäre nicht nachvollziehbar, DAWI-Erbringer, die als Einrichtungen ohne Erwerbszweck verfasst sind, unter Geltung des einen DAWI-Instruments anders zu behandeln als unter der Geltung des anderen DAWI-Instruments. Denn die Einrichtung ohne Erwerbszweck bleibt dieselbe ebenso wie die DAWI, die sie erbringt. In unserer Stellungnahme[6] zu einer möglichen Überarbeitung der KMU-Empfehlung der Europäischen Kommission vom 12. Mai 2025 haben wir darüber hinaus darauf hingewiesen, dass zwar nur in der DAWI-de-minimis-Verordnung klargestellt wurde, dass Einrichtungen ohne Erwerbszweck als Verbindungsglied eines Verbundunternehmens ausscheiden, dass dieser Ausschluss aber im gesamten Beihilferecht und insbesondere in den anderen Beihilfekonformitätsinstrumenten gilt. Denn dieser Ausschluss ist bereits in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs angelegt, stimmt mit Sinn und Zweck des Verbundunternehmenskonzepts überein und ist schließlich für ein einheitliches Verständnis und eine einheitliche Anwendung des Verbundunternehmens- und letztlich auch des KMU-Begriffs unabdingbar.
      
      
   2. Kein Nachweis eines Marktversagens im konkreten Einzelfall als Voraussetzung für eine Qualifikation als soziale DAWI nach Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss
      aa. In Deutschland scheitert die Nutzung des DAWI-Freistellungsbeschlusses für die Herstellung der Beihilferechtskonformität staatlicher Ausgleichsleistungen für soziale DAWI häufig auch daran, dass von manchen Stellen für die Anwendbarkeit des Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss das Vorliegen eines im konkreten Einzelfall nachzuweisenden Marktversagens hinsichtlich der in Rede stehenden sozialen DAWI verlangt wird. Begründet wird dies damit, dass zuerst der DAWI-Charakter einer Dienstleistung festgestellt werden muss, bevor der Anwendungsbereich des DAWI-Freistellungsbeschlusses überhaupt eröffnet ist. Für den Nachweis eines Marktversagens ist dann nicht nur der für die konkrete soziale Dienstleistung relevante Markt geographisch und dienstleistungsbezogen abzugrenzen. Es muss auch bewertet werden, ob die betreffende soziale Dienstleistung auf diesem Markt so angeboten wird oder werden könnte, dass sie sich im Hinblick auf ihren Preis, objektive Qualitätsmerkmale, Kontinuität und Zugang zu ihr mit dem öffentlichen Interesse deckt. Dann ist ein Marktversagen nämlich nicht anzunehmen[7]. Die Komplexität dieses Prüfungsvorgangs macht den Nachweis eines Marktversagens bzgl. einer konkreten sozialen DAWI äußerst aufwendig, ist anfällig für subjektive Wahrnehmungen und hat sich im Ergebnis als kaum praktikabel erwiesen.
      bb. Es spricht allerdings einiges dafür, dass die Anwendung von Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss auf Ausgleichsleistungen für soziale Dienstleistungen den Nachweis eines Marktversagens im konkreten Einzelfall schon jetzt nicht voraussetzt. Dieser Artikel ermöglicht nämlich nach seinem Wortlaut Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI „zur Deckung des sozialen Bedarfs“ in bestimmten Bereichen des öffentlichen Interesses (u.a. Gesundheitsdienste, sozialer Wohnungsbau, Langzeitpflege, Kinderbetreuung oder die Betreuung und soziale Einbindung sozial schwacher Bevölkerungsgruppen). Durch diesen Bedarfsbezug unterscheidet sich Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss von allen anderen Tatbeständen des Artikel 2 Absatz 1, die nicht auf einen bestimmten Bedarf abstellen. Ein Bedarf kann dabei auch gegeben sein, wenn kein Marktversagen vorliegt. Dies wird aktuell in der von der Europäischen Kommission im Rahmen ihrer Konsultation zur Überarbeitung der Vorschriften über staatliche Beihilfen für Wohnraum vorgeschlagenen Definition von „erschwinglichem Wohnraum“ deutlich: hierbei soll es sich um „Wohnraum für Haushalte“ handeln, „die aufgrund von Marktergebnissen und insbesondere Marktversagen keinen Zugang zu erschwinglichem Wohnraum haben“. Marktversagen ist also auch für eine DAWI erschwinglicher Wohnraum nicht konstitutive Voraussetzung. Selbst wenn man diesem Gedankengang und dieser Argumentation nicht folgt, indiziert das Vorliegen eines sozialen Bedarfs jedenfalls, dass der Markt unter seinen spezifischen Marktbedingungen diesen Bedarf nicht befriedigt. Insofern sollte bei Feststellung eines sozialen Bedarfs in den in Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss genannten Kategorien sozialer DAWI davon ausgegangen werden, dass mit Blick auf diese grundsätzlich ein Marktversagen gegeben ist. Eine solche Vermutung könnte dann im konkreten Einzelfall durch den Nachweis eines funktionierenden Marktes widerlegt werden. Dieser Ansatz wird durch das Urteil des Europäischen Gerichts in Stichting Woonlinie[8] gestützt. In diesem akzeptiert das Gericht die Einstufung des sozialen Wohnungsbaus als DAWI durch den Mitgliedstaat schlicht unter Verweis auf dessen weites Ermessen. Es ist nicht ersichtlich, warum die anderen, neben dem sozialen Wohnungsbau in Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss aufgeführten Kategorien sozialer DAWI anders als der soziale Wohnungsbau zu behandeln und erst bei Vorliegen eines Marktversagens als DAWI zu qualifizieren sein sollen. Schließlich stellte auch der Europäische Gerichtshof an anderer Stelle fest, dass ein Marktversagen zwar einen guten, aber keinen unentbehrlichen Gesichtspunkt für die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt darstelle; ein Staat habe nämlich in jedem Fall die Möglichkeit, eine Beihilfe mit der Verfolgung eines Ziels des Allgemeininteresses zu rechtfertigen[9].
      cc. Im Ergebnis bedarf es für die Anwendbarkeit des Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss daher nicht eines Nachweises des Vorliegens von Marktversagen mit Blick auf die konkrete soziale DAWI, sondern den Nachweis, dass die DAWI zur Abdeckung eines sozialen Bedarfs erbracht wird. Die Europäische Kommission sollte dies möglichst im Wortlaut des Artikel 2 Absatz 1 lit. c) DAWI-Freistellungsbeschluss, alternativ auch anderenorts – etwa in einer Überarbeitung des Leitfadens von 2013 – klarstellen.
       
      
   3. Vereinfachung des Betrauungsakts
      Der wohl gewichtigste Grund, warum in Deutschland der DAWI-Freistellungsbeschluss bei der Herstellung der Beihilferechtskonformität von Ausgleichsleistungen für soziale DAWI kaum genutzt wird, liegt in dem verhältnismäßig hohen Aufwand, der für die Ausgestaltung des Betrauungsaktes unter Einhaltung der in den Artikeln 4 ff. DAWI-Freistellungsbeschluss aufgeführten Vorgaben getrieben werden muss. Dieser Aufwand steht zudem nicht selten in keinem Verhältnis zu der Höhe der in Frage stehenden Zuwendungssumme für soziale DAWI. Darüber hinaus sehen sich gerade DAWI-Erbringer, die als Einrichtungen ohne Erwerbszweck i.S.d. Artikel 2 Absatz 1 lit. h) der DAWI-de-minimis-Verordnung verfasst sind, nicht selten aufgrund ihrer geringen Ressourcen darin überfordert, zur erfolgreichen Ausgestaltung eines Betrauungsaktes beizutragen und dessen zum Teil starren und bürokratischen Anforderungen rechtssicher umzusetzen. Um den DAWI-Freistellungsbeschluss besser nutzbar zu machen, muss daher der Betrauungsakt vereinfacht werden – generell und speziell für Einrichtungen ohne Erwerbszweck.
      
      aa. Streichung des Zitiererfordernisses nach Artikel 4 lit. f) DAWI-Freistellungsbeschluss
      Nach Artikel 4 lit. f) DAWI-Freistellungsbeschluss muss ein Betrauungsakt auf den DAWI-Freistellungsbeschluss verweisen, um wirksam zu sein. Dieses Erfordernis erscheint formalistisch, da sich die mögliche wettbewerbsschädliche Wirkung einer Ausgleichsleistung für soziale DAWI über deren Höhe, Dauer und mögliche Überkompensationen bestimmt und nicht über das Zitieren eines Rechtsaktes. Zwar mag das Zitiererfordernis die Zurkenntnisnahme des DAWI-Freistellungsbeschlusses befördern und zur Bildung eines Bewusstseins für die Relevanz des europäischen Beihilferechts insgesamt beitragen. Jedoch dürfte sich ein solches Bewusstsein heutzutage bereits recht weitgehend ausgebildet haben – anders als zur Zeit der Verabschiedung des DAWI-Freistellungsbeschlusses im Jahr 2011. Auch erscheint es unwahrscheinlich, dass ein Rechtsakt die doch recht spezifischen Anforderungen des DAWI-Freistellungsbeschlusses an einen Betrauungsakt erfüllt, ohne dass die erlassende Stelle diesen kennt. Sollte dennoch ein solcher unwahrscheinlicher Fall auftreten, erscheint es jedenfalls unverhältnismäßig, einen Rechtsakt, der die materiellrechtlichen Voraussetzungen eines Betrauungsaktes erfüllt, nur deswegen der Unwirksamkeit anheimfallen zu lassen, weil er nicht auf den DAWI-Freistellungsbeschluss verweist. Daher sollte Artikel 4 lit. f) DAWI-Freistellungsbeschluss gestrichen werden. Alternativ sollte festgelegt werden, dass ein Verstoß gegen das Zitiererfordernis nicht zur Unwirksamkeit eines Betrauungsaktes führt. 
      
      bb. Zusätzliche Vereinfachung der Anforderungen an einen Betrauungsakt speziell für Einrichtungen ohne Erwerbszweck
      Es sollte darüber nachgedacht werden, bei der Betrauung von Einrichtungen ohne Erwerbszweck mit der Erbringung sozialer DAWI weitere Voraussetzungen des Betrauungsaktes nach Artikel 4 und 5 DAWI-Freistellungsbeschluss zu vereinfachen oder jedenfalls die Wirksamkeit des Betrauungsaktes nicht mehr von ihnen abhängig zu machen. Dies betrifft mindestens die Anforderungen an die Berechnung des „angemessenen Gewinns“ nach Artikel 5 Absatz 5 bis 8 DAWI-Freistellungsbeschluss sowie das Erfordernis der getrennten Buchhaltung für DAWI nach Artikel 5 Absatz 9 DAWI-Freistellungsbeschluss.
      Gerechtfertigt sind solche zusätzlichen Vereinfachungen des Betrauungsaktes in Anlehnung an den Europäischen Gerichtshof in Paint Graphos[10], weil Einrichtungen ohne Erwerbszweck sich rechtlich und tatsächlich in einer Situation befinden, die mit der Situation gewerblicher DAWI-Erbringer nicht vergleichbar ist. Eine „Einrichtung ohne Erwerbszweck“ zeichnet sich nach ihrer Definition in Artikel 2 Absatz 1 lit. h) DAWI-de-minimis-Verordnung nämlich dadurch aus, dass sie „in erster Linie der Erfüllung sozialer Aufgaben dient, etwaige Gewinne reinvestiert und überwiegend nichtgewerbliche Tätigkeiten ausübt“. Sie wird also überwiegend ohne Gewinnerzielungsabsicht tätig, kann mögliche Gewinne nicht frei an Investoren ausschütten und ist primär auf die Erfüllung sozialer Aufgaben ausgerichtet, in welche dementsprechend auch mögliche Gewinne reinvestiert werden. Unter diesen Umständen steht eine Einrichtung ohne Erwerbszweck in keinem normalen Wettbewerb mit gewerblichen DAWI-Anbietern. Dementsprechend können ihre Tätigkeiten auch die Entwicklung des Handelsverkehrs und Wettbewerbs, falls überhaupt, nur unerheblich beeinträchtigen. Wie sich unter anderem aus den Erwägungsgründen 9 und 15 des DAWI-Freistellungsbeschlusses ergibt, ist eine relevante Wettbewerbsbeeinträchtigung oder –verfälschung aber gerade der Grund für die strengen Anforderungen an den Betrauungsakt und insbesondere an die komplexe Berechnung des „angemessenen Gewinns“ als Teil der Ausgleichsleistungen. Diese Anforderungen können und sollten daher für Einrichtungen ohne Erwerbszweck erleichtert werden.
      Gerade die Berechnung des „angemessenen Gewinns“ im Rahmen der Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI ist nicht nur komplex und in der Praxis sozialer DAWI schwer zu ermitteln. Sie beruht auch, wie sich aus Artikel 5 Absatz 8 Satz 5 DAWI-Freistellungsbeschluss ergibt, auf dem Gedanken eines Vergleichs mit einem von einem „durchschnittlichen Unternehmen“ zugrunde gelegten Gewinn. Mit einem solchen sind Einrichtungen ohne Erwerbszweck aber aus den genannten Gründen gerade nicht vergleichbar. Insofern sollte bei der Betrauung von Einrichtungen ohne Erwerbszweck auf die aufwendigen Berechnungsmethoden des Artikel 5 Absatz 5 bis 8 DAWI-Freistellungsbeschluss verzichtet und diese durch einfacher zu ermittelnde Maßstäbe für einen „angemessenen Gewinn“ ersetzt werden.
      Auch von der in Artikel 5 Absatz 9 DAWI-Freistellungsbeschluss vorgeschriebenen Einrichtung einer getrennten Buchführung zu DAWI einerseits und anderen Tätigkeiten andererseits sollte bei der Erbringung sozialer DAWI durch Einrichtungen ohne Erwerbszweck abgesehen werden. Diese Vorgabe führt gerade bei kleinen, soziale DAWI erbringenden Einrichtungen ohne Erwerbszweck mit nur wenig administrativen Kapazitäten zu einem kaum zu bewältigenden Aufwand, der wiederum ihre Kapazitäten zur Erbringung der sozialen DAWI vermindert. Dabei passt Artikel 5 Absatz 9 DAWI-Freistellungsbeschluss ohnehin nicht auf die Situation von Einrichtungen ohne Erwerbszweck. Als „überwiegend nichtgewerbliche Tätigkeiten“ ausübende Einrichtungen müssen sie nämlich nach Artikel 2 Absatz 1 lit. h) DAWI-de-minimis-Verordnung, soweit sie „auch gewerbliche Tätigkeiten“ betreiben, bereits „über deren Finanzierung, Kosten und Erlöse getrennt Buch führen“, also eine buchhalterische Trennung von gewerblichen und nicht-gewerblichen Tätigkeiten vornehmen. Eine zusätzliche buchhalterische Trennung zwischen Tätigkeiten im nicht-gewerblichen Bereich, mit der die Kosten und Einnahmen in Verbindung mit DAWI und die Parameter ihrer Zuordnung ausgewiesen werden, führt im Vergleich zu den Anforderungen an rein gewerblich tätige DAWI-Erbringer zu einer erheblichen zusätzlichen administrativen Belastung. Diese kann einmal mehr nicht unter dem Gesichtspunkt der Aufrechterhaltung von Wettbewerb gerechtfertigt werden, zumal die EU-Mitgliedstaaten nach Artikel 6 DAWI-Freistellungsbeschluss ohnehin verpflichtet sind sicherzustellen, dass der an einen DAWI-Erbringer gezahlte Ausgleich die vorgesehene Höhe nicht überschreitet und eventuelle Überkompensationen zurückgezahlt werden. Es erscheint daher unverhältnismäßig, von Einrichtungen ohne Erwerbzweck eine zusätzliche getrennte Buchführung im Bereich ihrer nicht-gewerblichen Tätigkeiten zu verlangen. Auf diese Anforderung sollte dementsprechend bei Einrichtungen ohne Erwerbzweck ebenfalls verzichtet werden.
      

3. Förderung einer klima- und digitalisierungsgerechten Ausgestaltung von sozialen DAWI
   
   1. Schließlich wird in Deutschland die Anwendung der DAWI-Instrumente auf die Förderung einer digitalisierungs- und klimagerechten, insbesondere energieeffizienten Ausgestaltung von sozialen DAWI bisher regelmäßig mit der Begründung abgelehnt, dass Klimaschutz-, Energieeffizienz-, Klimaanpassungs- und Digitalisierungsmaßnahmen selbst keine DAWI seien. Dies führt dazu, dass kirchliche und gemeinnützige DAWI-Erbringer die von ihnen erbrachten sozialen DAWI mangels hinreichender eigener Ressourcen nicht an die Herausforderungen des Klimawandels und der Digitalisierung anpassen können. Damit bleibt nicht nur das Potenzial ungenutzt, das diese Träger als Unterstützer und Multiplikatoren eines nachhaltigkeitsorientierten Kulturwandels der Gesellschaft aufweisen. Es ist auch absehbar, dass eine fehlende Anpassung der für den sozialen Zusammenhalt so wichtigen sozialen DAWI an die ökologischen und digitalen Herausforderungen unserer Zeit mittelfristig zu einer Einstellung ihrer Erbringung führen kann – sei es, weil diese sozialen DAWI dann gesetzliche Standards nicht mehr erfüllen, sei es, weil sie aufgrund hoher Energiekosten nicht mehr finanzierbar sind.
      
   2. Um eine solche Entwicklung zu verhindern, ist es erforderlich, dass die auf DAWI zugeschnittenen Beihilfekonformitätsinstrumente, also die DAWI-de-minimis-Verordnung und der DAWI-Freistellungsbeschluss, in der Praxis auch auf die Förderung einer klima- und digitalisierungsgerechten Ausgestaltung sozialer DAWI angewendet werden. Dem steht insbesondere nicht das Argument entgegen, dass Klimaschutz-, Digitalisierungs- und vergleichbare Maßnahmen nicht selbst als DAWI zu qualifizieren sind. Denn tatsächlich erscheint es nicht ausgeschlossen, dass ein EU-Mitgliedstaat solche Dienstleistungen im Rahmen seines Ermessens als DAWI einstuft. Es besteht nämlich ein großes öffentliches Interesse an ihnen und der Markt erbringt sie nicht zu Bedingungen, die sich nach Preis, Dringlichkeit, Kontinuität und Zugang mit diesem öffentlichen Interesse decken. Ebenso möglich erscheint es, die Förderung einer klima- und digitalisierungsgerechten Ausgestaltung sozialer DAWI zweckorientiert als Zuwendung zur Erbringung einer sozialen DAWI einzustufen. Dass die Förderung einer bestimmten Infrastruktur der DAWI-Erbringung beihilferechtlich als Teil der DAWI-Erbringung selbst angesehen werden kann, ergibt sich dabei schon aus Artikel 5 Absatz 3 d) DAWI-Freistellungsbeschluss, wonach „Kosten in Verbindung mit Investitionen, insbesondere Infrastrukturkosten“ beim Ausgleich für die Erbringung von DAWI berücksichtigt werden können. Auch die Europäische Kommission hat ihrem Guiding Template zum Einsatz von Geldern aus der Recovery and Resilience Facility die Förderung von Energieeffizienzmaßnahmen an einem Gebäude, das für die Erbringung von sozialen DAWI notwendig ist, als Teil der der sozialen DAWI zugrundeliegenden Gemeinwohlverpflichtung angesehen (vgl. Rz. 56).
      
   3. Es sollte daher klargestellt werden, dass auch die Förderung von Maßnahmen zur klima- und digitalisierungsgerechten Ausgestaltung von sozialen DAWI als Zuwendung zur Erbringung einer sozialen DAWI anzusehen ist. Diese Klarstellung könnte die Europäische Kommission im Rahmen einer Überarbeitung des Leitfadens aus 2013 oder der Neuerstellung von FAQs vornehmen. Darüber hinaus sollte im Wortlaut des Artikel 5 Absatz 3 lit. d) DAWI-Freistellungsbeschluss verankert werden, dass auch die klima- und digitalisierungsgerechte Ausgestaltung einer DAWI ein Teil ihrer Infrastruktur und daher Teil der Kosten ist, die bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen zu berücksichtigen sind.

Berlin, den 31. Juli 2025

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[1] https://kath-buero.de/stellungnahme/oekumenische-stellungnahme-de-minimis-beihilfen

[2] https://kath-buero.de/wp-content/uploads/2025/07/250512-Stellungnahme-KB-KMU-Empfehlung.pdf

[3] Leitfaden vom 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2.

[4] https://kath-buero.de/stellungnahme/oekumenische-stellungnahme-de-minimis-beihilfen

[5] Eine „Einrichtung ohne Erwerbszweck“ definierte die Europäischen Kommission dabei in Artikel 2 Absatz 1 lit. h) DAWI-de-minimis-Verordnung als Einrichtung, die „unabhängig von ihrer Rechtsform (öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich) und der Art ihrer Finanzierung (…) in erster Linie der Erfüllung sozialer Aufgaben dient, etwaige Gewinne reinvestiert und überwiegend nichtgewerbliche Tätigkeiten ausübt“.

[6] https://kath-buero.de/wp-content/uploads/2025/07/250512-Stellungnahme-KB-KMU-Empfehlung.pdf

[7] Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (2012/C 8/02), Rz. 48.

[8] Europäisches Gericht, Rs. T-202/10 RENV II und T-203/10 RENV II (Stichting Woonlinie), Urteil v. 15. November 2018.

[9] Europäischer Gerichtshof, Rs. T-162/13 (Magic Mountain Kletterhalten), Urteil v. 9. Juni 2016, Rz. 78 f.

[10] Europäischer Gerichtshof, Rs. C-78/08 bis C-80/08 (Paint Graphos), Urteil v. 8. September 2011, Rz. 48 ff. 55 ff.